中國住房制度70年
李國慶、鐘庭軍2022-09-04云阿云智庫•崛起中國
李國慶｜中央民族大學(xué)
鐘庭軍｜住建部政策研究中心
【導(dǎo)讀】當(dāng)前，中國工業(yè)化與城市化不斷推進(jìn)，但也受到結(jié)構(gòu)化困境的深刻影響。有論者言，在經(jīng)濟(jì)提質(zhì)換擋和高質(zhì)量發(fā)展背景之下，過去作為重要引擎的房地產(chǎn)市場，也許將風(fēng)光不再。重重迷霧之下，人們對中國房地產(chǎn)市場的發(fā)展歷史或者中國住房制度的演變歷史卻不甚熟悉。本文通過對新中國成立以來住房制度的歷史梳理，闡釋其演變背后的政治經(jīng)濟(jì)原理。
作者認(rèn)為，我國住房制度發(fā)展可分為四個歷史階段，即單位住房福利制度時期、住房商品化萌芽時期、全面商品化時期以及保障性住房制度建設(shè)時期。1949年-1957年間，住房的商品屬性得以部分延續(xù)；1958年-1978年間，單位住房制度具有顯著的福利特征；從1978年到1998年，我國經(jīng)歷了住房商品化萌芽時期并開啟全面商品化階段。21世紀(jì)初期，我國通過棚戶區(qū)改造等舉措建立起多元化的住房保障體系。近年來，我國開啟了住房體系治理的包容性提升階段。作者認(rèn)為，住房改革復(fù)雜多元的“中國經(jīng)驗(yàn)”，本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)體制改革與社會結(jié)構(gòu)改革相疊加的產(chǎn)物。
在作者看來，我國正處于快速城鎮(zhèn)化的后半期，房產(chǎn)成為居民家庭的核心資產(chǎn)，住房難題成為影響青年一代流動與擇業(yè)的突出因素。為此，我們需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的社會保障理念，完善與租賃住房相配套的基本公共服務(wù)供給制度，扶持幫助新市民和青年順利進(jìn)入住房商品市場，實(shí)現(xiàn)社會保障和城鎮(zhèn)化的雙贏。
本文原載《社會學(xué)研究》2022年第4期，原標(biāo)題為《中國住房制度的歷史演進(jìn)與社會效應(yīng)》，篇幅所限，文章有所編刪，請有需要者參酌原文。僅代表作者觀點(diǎn)，特此編發(fā)，供諸君參考。
中國住房制度的歷史演進(jìn)與社會效應(yīng)
前 言
從中華人民共和國成立到1998年的半個世紀(jì)中，中國城市住房的建設(shè)、分配與管理一直實(shí)行單位住房福利制度。住房的商品屬性被否定，國家按照單位行政級別投資建設(shè)住房，住房產(chǎn)權(quán)公有，單位實(shí)物分配，職工低價租住�！爸蛔〔毁u”的住房福利屬性得以確立，形成了住房投資的公共性、住房分配的實(shí)物福利性、住房經(jīng)營的非營利性以及住房管理的純行政性。單位福利住房制度雖然保障了職工的基本居住需求，但其弊端同樣明顯。以實(shí)物分配和低租金為特征的福利屬性定位收窄了住房投資建設(shè)渠道，使得我國的住房建設(shè)長期處于停滯狀態(tài)。1978年全國城市人均住宅建筑面積僅為6.7平方米，住房供給數(shù)量不足，人們處于普遍的居住貧困狀態(tài)。單位福利住房制度本質(zhì)上是低水平的泛福利體制。
自1979年起，中國進(jìn)入長達(dá)20年的住房商品化萌芽期。在此期間，1986年黨中央、國務(wù)院在批復(fù)《全國基本建設(shè)工作會議匯報提綱》時首次提出“準(zhǔn)許私人建房、私人買房，準(zhǔn)許私人擁有自己的住宅”的住房商品化原則。改革首先從對存量住房實(shí)施提租與租售開始，1993年國務(wù)院第三次房改工作會議提出了“以出售公房為重點(diǎn)，售、租、建并舉”方針，推進(jìn)公有住房自有化，為住房商品市場發(fā)展創(chuàng)造前提條件。
1998年住房商品化進(jìn)入全面啟動階段，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，為住房實(shí)物分配制度畫上了終止符，并開始實(shí)行住房分配貨幣化。住房制度改革切斷了職工與單位的住房聯(lián)系，商品房社區(qū)這一新的社區(qū)類型得以形成，中國特殊的單位住房福利制度所形成的單一的單位社區(qū)開始分化，城市社會組織形式開始從特殊走向普遍。與此同時，城市居住區(qū)從職住一體走向職住分離，形成了獨(dú)立于居住空間的工作空間，進(jìn)而帶動了城市商務(wù)繁華空間的形成。由居住空間、工作空間和商務(wù)繁華空間構(gòu)成的典型的城市型空間結(jié)構(gòu)得以塑造，往返于居住區(qū)與工作區(qū)的城市型通勤、通學(xué)模式隨之形成。
停止福利分房后，國家開始對不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，由于其建設(shè)速度遠(yuǎn)落后于商品房發(fā)展，城鎮(zhèn)弱勢群體的住房難以得到保障。此外，以國有工礦企業(yè)、國有林區(qū)和國有墾區(qū)職工以及單位體制之外的城市低收入者住區(qū)出現(xiàn)了“棚戶連片”現(xiàn)象，與高樓林立的城市住房小區(qū)形成鮮明對照。2007年，國務(wù)院《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》出臺，標(biāo)志著住房全面改革以來，處于邊緣位置的保障性住房建設(shè)成為與商品房并重的住房體系建設(shè)主場，形成了住房市場經(jīng)濟(jì)主線與住房社會保障主線整合共進(jìn)格局。值得一提的是，2005年，始于遼寧省的棚戶區(qū)改造在2008年世界金融危機(jī)之后升級為全國性棚戶區(qū)改造工程，超過一億人的棚戶區(qū)與城中村居民的居住條件以超常規(guī)攻堅戰(zhàn)方式得以改善。
2015年，黨中央提出了新時代統(tǒng)領(lǐng)全局的五大發(fā)展理念，共享理念隨即成為住房體系發(fā)展的新思路、新方向、新重點(diǎn)。2016年，中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出“房子是用來住的，不是用來炒的”，把住房建設(shè)的重點(diǎn)放在有力有序增加保障性住房供給上，將租賃住房建設(shè)作為工作的重中之重。2017年十九大報告提出加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。2020年在制定“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要過程中，國家推出了以新市民和青年人為對象的保障性租賃住房新制度，流動人口這一長期處于市民與農(nóng)民之間的第三社會群體進(jìn)入了城市住房保障范疇，住房體系治理邁向包容性發(fā)展新階段。
一、單位住房福利制度的形成與社會特征
在中華人民共和國成立初期，中國的住房體系在國家政治體系與經(jīng)濟(jì)體系中始終處于從屬地位，住房建設(shè)與物業(yè)管理是單位組織生活保障功能的體現(xiàn)。按照國家住房建設(shè)與管理政策、住房所有制改革與建設(shè)主體、單位住房分配與租賃管理機(jī)制特征來看，其發(fā)展過程呈現(xiàn)出顯著的階段性特征。
（一）1949—1957年住房的商品屬性得以延續(xù)
1949—1957年的中國仍處于新民主主義社會發(fā)展階段，國家承認(rèn)住房私有權(quán)，公共房產(chǎn)與私人房產(chǎn)并存，公私并舉，住房建設(shè)得以持續(xù)。城市住房政策的原則是保護(hù)舊有住宅，鼓勵私人新建，嚴(yán)格限制投機(jī)，穩(wěn)定市民居住生活秩序。對于城市私有房屋和地產(chǎn)，在辨析其資本主義性質(zhì)和封建主義性質(zhì)的基礎(chǔ)上，承認(rèn)一般私人所有房產(chǎn)的所有權(quán)，并保護(hù)這種產(chǎn)權(quán)所有人的正當(dāng)合法經(jīng)營活動，禁止任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個人任意占用私人房屋。對于官僚資本的房產(chǎn)，在調(diào)查確定后加以沒收，屬于人民民主國家所有。
第一個五年計劃時期（1953—1957年），國家住房建設(shè)方針是使勞動人民有房可住，并逐步改善居住條件，盡一切力量緩解房荒。為此國家繼續(xù)大力保護(hù)原有私人房屋，調(diào)低租金，組織自建自住，同時成立房地產(chǎn)交易所，建設(shè)城市住房租賃市場。公房建設(shè)是城市基本建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域，國務(wù)院提出“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一投資、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一分配和統(tǒng)一管理”方針，在重點(diǎn)建設(shè)城市和新工業(yè)區(qū)投資建造住房。統(tǒng)計結(jié)果顯示，1950—1957年，全民所有制單位住宅基本建設(shè)投資占基本建設(shè)投資總額的9.8%，住房建設(shè)規(guī)模呈穩(wěn)步上升趨勢（中國經(jīng)濟(jì)年鑒編輯委員會，1985）。這一時期住房建設(shè)存在的突出問題是城鎮(zhèn)人口機(jī)械增長率大大超過住房建設(shè)速度，人均居住面積不升反降。
（二）1958—1978年單位住房制度的福利特征
1.單位住房福利制度的形成
1958年中國進(jìn)入私有住房社會主義改造階段，“一大二公”思想滲入住宅建設(shè)與分配領(lǐng)域，住房私有權(quán)被徹底否定，代之以泛福利住房政策。對私有住房所有權(quán)的否定導(dǎo)致投資渠道收窄，由公私并舉轉(zhuǎn)變?yōu)楣医y(tǒng)建；優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的政策導(dǎo)向得以確立，住房建設(shè)重要性降低，住宅投資占基本建設(shè)投資比例大幅下降。1963年召開的全國第二次城市工作會議制定了一系列積極支持住房發(fā)展的方針，調(diào)整時期住房建設(shè)有所好轉(zhuǎn)，但“文革”十年動亂又使中國的住房建設(shè)再次陷入停滯狀態(tài)。這一階段住房建設(shè)經(jīng)歷了以下變革。
第一，針對私有出租房屋的社會主義改造。1956年，中共中央書記處發(fā)布《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會主義改造的意見》。從1958年起，中國開始實(shí)施私有出租房屋社會主義改造，絕大部分房屋實(shí)行國家經(jīng)租房機(jī)制，僅有極少數(shù)大城市對私營房產(chǎn)公司和大房主實(shí)行公私合營。國家經(jīng)租房屋是對城市房屋占有者用類似贖買的方式逐步改變所有制性質(zhì)。凡房主出租房屋數(shù)量達(dá)到改造起點(diǎn)的全部由國家統(tǒng)一經(jīng)營，在一定期限內(nèi)支付固定租金。全國所有城市和1/3的鎮(zhèn)進(jìn)行了私房改造，涉及房屋約1億平方米。
第二，“文革”十年中的住房。在這一階段，首先是人口增長加劇引發(fā)了住房供給不足�！拔母铩逼陂g，城市住房建設(shè)不可避免地再次減緩。統(tǒng)計表明，第三個五年計劃期間（1966—1970年），全民所有制單位竣工住宅建筑面積僅為5400萬平方米，占同期基本建設(shè)投資總額的4%。第四個五年計劃期間（1971—1975年），全民所有制單位竣工住宅建筑面積為12573萬平方米，占同期基本建設(shè)投資總額之比上升到5.7%。但是同期全國城鎮(zhèn)人口從1958年的8400萬猛增到1977年的1.1億，住房供給趕不上住房需求的增長速度。統(tǒng)計表明，1977年底全國190個城市人均居住面積僅為3.6平方米，與中華人民共和國建立初期的4.5平方米相比下降了0.9平方米。其次，這一時期以非常手段逐漸形成了以公有住宅為主的住宅所有制結(jié)構(gòu)�！拔母铩睍r期不僅住房的建設(shè)量低，而且私房房主還被勒令將私有房屋交公。有數(shù)據(jù)顯示，1966年“文革”開始后，北京市8萬余戶、54萬間、約765萬平方米私人房產(chǎn)被迫交公。
經(jīng)過“大躍進(jìn)”和“文革”社會主義改造政策的沖擊，城市私有房屋數(shù)量由相對優(yōu)勢轉(zhuǎn)為劣勢。公有住宅比例迅速提高，形成了公有住宅占主導(dǎo)的所有制結(jié)構(gòu)。私有住房社會主義改造否定了私有權(quán)，因而也就關(guān)閉了私人自建住房的可能性。恩格斯在《論住宅問題》中指出，住宅承租人和出租人之間并非無產(chǎn)者和資產(chǎn)者之間、工人和資本家之間的交易，而是一種單純的商品買賣關(guān)系（恩格斯，2019）。取締了私人出租住宅的權(quán)利，也就最終改造掉了住宅的商品屬性，使其成為完全的生活必需品，這與平均主義分配方式相輔相成，從而在我國確立了住宅的全福利性質(zhì)。
2.單位住房制度的泛福利特征
住房屬性定位是分析我國住房問題產(chǎn)生根源的著眼點(diǎn)。1949年中華人民共和國成立后，集中投資、集中分配、集中積累的計劃經(jīng)濟(jì)體制得以建立，國家作為住房投資建設(shè)的唯一主體，如何權(quán)衡住房建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系，決定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與居住生活改善的關(guān)系能否平衡。當(dāng)時我國的發(fā)展戰(zhàn)略是把經(jīng)濟(jì)高速增長作為首要目標(biāo)，把住宅看作一種消費(fèi)資料，置于次于生產(chǎn)發(fā)展的地位，實(shí)施“重積累、輕消費(fèi)”，“先生產(chǎn)、后生活”，當(dāng)生產(chǎn)與住房發(fā)生沖突時，住宅建設(shè)資金就會被挪去優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致了住房建設(shè)的滯后局面。
單位制度最直接地決定著職工的住房福利水平，職工從單位組織中以低租金租借住房；單位體制外的城市居民依據(jù)城市戶籍身份向當(dāng)?shù)卣抗懿块T租住公房，構(gòu)成了中國城市的主要居住類型。芝加哥城市社會學(xué)派的代表人物帕克將“Gemeinschaft”譯為“community”，通過增加地域特征、降低同質(zhì)性要求，發(fā)現(xiàn)城市空間中存在著人的聚集以及組織與制度的匯集（帕克等，2012）。吳文藻將“community”中譯為“社區(qū)”后，專門指代與一定范圍的空間相聯(lián)系的基礎(chǔ)社會類型，共同體性質(zhì)往往被忽視。單位社區(qū)作為中國城市最主要的社區(qū)類型，其基本特征是工作區(qū)與生活區(qū)聯(lián)為一體，鄰里關(guān)系是地緣關(guān)系與業(yè)緣關(guān)系的疊加，或者說是業(yè)緣關(guān)系的延長。
值得注意的是，住房和后勤保障水平在不同全民所有制與集體所有制單位之間、單位職工與單位體制外職工之間差異顯著。首先，全民所有制企業(yè)單位職工住房建設(shè)資金在企業(yè)自籌基金中優(yōu)先得以安排，不足部分由企業(yè)主管部門列入基建計劃撥付；住房按照單位一定層級的官本位序列，以職工集體宿舍和家屬宿舍形式分配給職工個人。集體所有制企業(yè)職工住房建設(shè)資金從“稅后積累”中解決，由于沒有國家基建計劃的支撐，集體所有制企業(yè)建房能力顯著落后于全民所有制企業(yè)。其次，城市中小學(xué)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，以及其他文化、衛(wèi)生、商業(yè)、服務(wù)行業(yè)的住宅建設(shè)由城市房產(chǎn)管理部門統(tǒng)一管理和組織。企事業(yè)單位職工缺房要向各自的單位申請，因無單位歸屬而沒有住房分配渠道的家庭才可以向城市房管部門申請。城市房管部門根據(jù)城市戶籍人員家庭的人口數(shù)量、輩分、婚姻關(guān)系、子女?dāng)?shù)量和性別等因素，優(yōu)先解決無房戶和嚴(yán)重?fù)頂D戶。房管部門的住房分配原則貫徹群眾路線，街道居民委員會建立群眾管房組織，協(xié)助搞好房屋管理、維修、調(diào)配、拆遷等工作，實(shí)現(xiàn)住房供給的最低保障。以單位為主體的住房分配制度造成了不同所有制單位之間、單位社區(qū)與街道社區(qū)之間一定程度的社會不和諧。住房建設(shè)分配管理功能削弱了單位組織的主功能，單位之間的住房差異阻礙了人口自由流動，亟須確立住房的商品屬性和支柱產(chǎn)業(yè)定位，同時為推進(jìn)以功能分化為導(dǎo)向的單位制度改革創(chuàng)造了條件。
二、從住房商品化萌芽到全面住房商品化
與不斷權(quán)衡調(diào)整的中國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程相同，中國住房制度改革的思路同樣是在理論與實(shí)踐的不斷探索中形成的。在落實(shí)私人住房產(chǎn)權(quán)改革和實(shí)現(xiàn)建設(shè)主體多元化的基礎(chǔ)上，最初實(shí)施了公房提租出售政策，以抑制不合理的住房需求，把傳統(tǒng)的單位住房福利制度改變?yōu)閲�、企業(yè)和個人共擔(dān)機(jī)制。但是實(shí)踐證明，住房成本共擔(dān)機(jī)制實(shí)質(zhì)上延續(xù)了住房的實(shí)物福利分配方式，同時福利低租金制度的存在阻礙了居民進(jìn)入市場的積極性，房改政策最終轉(zhuǎn)向了停止實(shí)物分配、實(shí)行住房分配全面貨幣化的改革思路。
（一）私人住房政策落實(shí)與住房建設(shè)主體走向多元
1978年底召開的十一屆三中全會把中國帶入全面改革開放時期，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，中國城鎮(zhèn)住房制度開始進(jìn)行試點(diǎn)改革，從計劃向市場轉(zhuǎn)變。住房制度改革以落實(shí)私人住房產(chǎn)權(quán)改革為序幕，原房主所有權(quán)重新獲得承認(rèn)，被政府機(jī)關(guān)、軍隊以及個人擠占的私人房產(chǎn)逐步落實(shí)政策歸還原主。1978年3月召開的全國城市房產(chǎn)住宅工作會議要求各省、市、自治區(qū)結(jié)合落實(shí)城市私房政策，鼓勵私人投資建房，組織私人建房試點(diǎn)。
1978年9月，國家建委召開城市住宅建設(shè)會議，會上提出，為了實(shí)現(xiàn)國家制定的1985年城市職工住房人均居住面積達(dá)到5平方米的政策目標(biāo)，要充分調(diào)動國家、地方、企業(yè)和群眾多方主體的積極性，宣傳動員社會各方力量參加到城市住宅建設(shè)中來，由此開啟了我國住宅建設(shè)主體多元化的新局面。城市住房建設(shè)資金渠道放開，除國家基本建設(shè)資金、更新改造項目資金之外，新增了集體所有制單位資金與個人資金。在基本建設(shè)資金中，除中央財政和地方各級財政撥款之外，又開辟了機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位自籌資金、海外資金以及銀行貸款等新的資金渠道。1979年，全民所有制單位住房建設(shè)資金高達(dá)77.28億元，較1978年增長1倍，占基本建設(shè)投資總額的比重由7.8%提高到14.8%。
（二）公房提租出售與住房商品化萌芽
隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，中國房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入市場化萌芽期。住房私有權(quán)得以重新確立后，公房出售成為住房商品化變革的重要內(nèi)容。根據(jù)鄧小平“關(guān)于綜合考慮城市住宅建設(shè)與分配”的指示精神，20世紀(jì)80年代初，國務(wù)院專門成立住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌住房改革。同年，黨中央、國務(wù)院在批轉(zhuǎn)《全國基本建設(shè)工作會議匯報提綱》時正式提出“準(zhǔn)許私人建房、私人買房、準(zhǔn)許私人擁有自己的住宅”的住房商品化政策。當(dāng)時，政府急于收回成本，為了實(shí)現(xiàn)住房的良性循環(huán)，試點(diǎn)措施從鼓勵私人建房到全成本售房、三三制售房（政府、單位、個人各負(fù)擔(dān)1/3），試圖逐步減輕政府負(fù)擔(dān)。但隨著這些鼓勵職工自主購房的試點(diǎn)改革措施遇挫，政府開始認(rèn)識到試點(diǎn)改革本質(zhì)是租售關(guān)系的調(diào)整，不提高公房租金則難以達(dá)到出售公房的目的，因此轉(zhuǎn)變了鼓勵補(bǔ)貼出售住房的改革思路，調(diào)整為提租補(bǔ)貼。提租補(bǔ)貼這一思路轉(zhuǎn)變的重大意義，是把住房制度改革引向了商品化改革思維，是住房商品化的第一步。
1988年1月，全國住房制度改革會議正式推出《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》，這一階段對住房商品化可能帶來的經(jīng)濟(jì)和社會影響有了清晰認(rèn)識，城鎮(zhèn)住房制度改革上升為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。房改不僅能夠正確引導(dǎo)和調(diào)節(jié)消費(fèi)，推動消費(fèi)結(jié)構(gòu)趨于合理，具有重大經(jīng)濟(jì)意義，而且還能夠糾正社會不正之風(fēng)，在政治上同樣意義重大。
（三）住房全面市場化帶動社區(qū)類型與城市空間分化
經(jīng)過20世紀(jì)80年代的理論爭鳴與實(shí)踐探索，90年代住房商品化的方向進(jìn)一步明晰。1994年，國務(wù)院《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》提出了日后得以落實(shí)的房改總體思路，即住房建設(shè)投資確立國家、單位、個人三者合理負(fù)擔(dān)的體制，以取代由國家、單位統(tǒng)包的舊體制；建立社會化、專業(yè)化運(yùn)行的體制以取代各單位建設(shè)、分配、維修、管理住房的舊體制；確立以按勞分配為主的貨幣工資分配方式，以取代住房實(shí)物福利分配方式，建立住房公積金制度。
1998—2003年是全面實(shí)行住房商品化的重點(diǎn)時段，中國住房制度相繼發(fā)生了兩個突破性變革。第一個突破性變革是1998年單位住房福利制度的終結(jié)，住房分配走向貨幣化。1998年7月，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》正式出臺，明確要求各省、自治區(qū)、直轄市自1998年下半年起終止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化，并確立了以經(jīng)濟(jì)適用住房為主體的住房供給結(jié)構(gòu)，中國城鎮(zhèn)住房市場全面啟動。自此，公有住房自有化改革在全國全面展開，1958年以后一直延續(xù)的福利住房制度得以終結(jié)。第二個突破性變革是全面啟動住房商品化市場。2003年，國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》確立了以普通商品住房為主要渠道的住房供給模式。與單位制下的福利房不同，商品住宅指的是由專業(yè)的房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)建設(shè)、由市場形成價格、在房地產(chǎn)市場流通的住宅。
商品房小區(qū)成為業(yè)主共有財產(chǎn)維護(hù)管理、保值增值的空間單位。作為小區(qū)共有空間的主人，業(yè)主共同組成業(yè)主委員會自我管理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)行環(huán)境維護(hù)。中國城市的商品房居住小區(qū)規(guī)模普遍較大，需要招聘小區(qū)專屬的商業(yè)性物業(yè)公司，按照物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提供相應(yīng)品質(zhì)的服務(wù)，而一些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)較低的居住小區(qū)則建立了自助式物業(yè)。20世紀(jì)90年代，中國改革開放進(jìn)入新階段，公有制經(jīng)濟(jì)體制開始改革，非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步繁榮，一部分經(jīng)濟(jì)效益較好的行業(yè)以及私營企業(yè)經(jīng)營者階層獲得了大量剩余資金，產(chǎn)生了對高品質(zhì)住房的需求，城市住房投資、建設(shè)、銷售以及物業(yè)管理市場悄然興起。
住房商品化取代單位福利住房制度之后，包括住房補(bǔ)貼、住房公積金在內(nèi)的住房成本被直接納入工資報酬，單位福利分房功能終結(jié)，職工被賦予居住選擇權(quán)，職工直接進(jìn)入市場購買或租賃住房，按照自己的經(jīng)濟(jì)能力重新選擇居住空間，居住地與職場分離。
從城市社會轉(zhuǎn)型的角度看，住房制度改革不僅使職工與單位的住房關(guān)系從職住一體走向職住分離，而且促進(jìn)了中國城市空間的功能分化。伴隨著國有企業(yè)改革深化，職工大量下崗分流，以單位大院為特征的傳統(tǒng)居住形態(tài)開始瓦解，職住一體的城市空間開始分離，新的居住區(qū)逐步形成。職住功能分離帶動了城市商務(wù)空間的形成，以居住區(qū)為第一空間、工作區(qū)為第二空間、繁華商務(wù)區(qū)為第三空間的城市型空間結(jié)構(gòu)開始形成。
住房商品化改革之后，中國的居住區(qū)與往返于居住區(qū)和工作區(qū)的城市型通勤通學(xué)慣例模式也逐漸形成。新的居住空間秩序?qū)嵸|(zhì)上是收入階層在城市空間上的表現(xiàn)形式。隨著市場化背景下的城市結(jié)構(gòu)變化，城市的辦公區(qū)和住宅區(qū)的檔次開始分化，形成了第三種社區(qū)類型，即商品房社區(qū)。與傳統(tǒng)的街道社區(qū)和單位社區(qū)不同的是，商品房社區(qū)的住房作為商品在市場上自由流通，居民按照自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力自主選擇，其結(jié)果是居民基于經(jīng)濟(jì)能力在城市空間上的一次再配置。
三、棚戶區(qū)改造工程的實(shí)施與住房保障體系的實(shí)質(zhì)性發(fā)展
隨著住房建設(shè)作為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)地位的確立，住房商品化得以迅猛發(fā)展。2000年后，房地產(chǎn)市場價格明顯上漲，商品房的市場價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了低收入群體的負(fù)擔(dān)能力，價格調(diào)控成為住房體系治理的重要內(nèi)容。單位福利住房制度下處于基本平均狀態(tài)的城市居住群體開始分化，在中高收入群體的居住條件得以改善的同時，低收入者群體的住房問題日益凸顯。
（一）棚改工程與中國城鎮(zhèn)社區(qū)新類型的形成
中國的城市低收入者居住區(qū)主要分為兩種類型，一類是以棚戶區(qū)為代表的結(jié)構(gòu)性低收入群體，主要由原國有工礦企業(yè)倒閉下崗職工組成。在資源枯竭、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的背景下，企業(yè)組織隨之倒閉，職工的居住區(qū)也失去維護(hù)走向破敗。另一類是以城中村居民為代表的純粹性低收入流動群體。隨著城市化進(jìn)程的加快，越來越多的城邊村被納入城區(qū)，由于仍然留有一定數(shù)量的集體用地，這些原來的“城邊村”演變?yōu)椤俺侵写濉�。與周邊舒適的商品房社區(qū)相比，城中村的居住環(huán)境差，生活成本較低，成為從農(nóng)村和地方城市進(jìn)入城市的流動人口適應(yīng)城市生活的過渡性住區(qū)。
大規(guī)模棚戶區(qū)改造彰顯了中國式共享發(fā)展的理念，中國政府在2014—2020年連續(xù)實(shí)施了兩個3年計劃，分別改造了1000萬個棚戶家庭，2020年全面達(dá)成了有一億人居住的城中村和棚戶區(qū)改造的政策目標(biāo)，大量低收入群體在短時間實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”，創(chuàng)造了保障性住房建設(shè)的世界奇跡。從城市社會學(xué)視角看，中國典型的社區(qū)類型劃分是單位社區(qū)、商品房社區(qū)、城鄉(xiāng)接合部混居社區(qū)，這一分類體現(xiàn)了社會組織類型的變化過程。然而當(dāng)2020年大規(guī)模棚戶區(qū)改造工程基本完成之時，超過一億人入住棚改新居，約占全國人口總數(shù)的10%，棚改新區(qū)已形成中國城鎮(zhèn)新的社區(qū)類型。將棚改房設(shè)定為商品房性質(zhì)的棚改政策為低收入居住困難群體預(yù)留了經(jīng)濟(jì)地位上升的流動通道，棚改新區(qū)成為低收入者的新生活空間。棚改新區(qū)是由低收入者群體重構(gòu)起來的社區(qū)，遷入棚改新區(qū)的居民首先要面對經(jīng)濟(jì)生活重建的重任，而社區(qū)組織是居民唯一能夠依靠的互助平臺，這就決定了棚改新社區(qū)不僅需要輔助行政服務(wù)，而且需要具有主體性和能動性，為居民提供包括就業(yè)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)支撐等更加多元化的社會服務(wù)。城中村體制轉(zhuǎn)型的有效途徑是“撤村建居”，但是社會轉(zhuǎn)型則極為復(fù)雜，從村落社區(qū)向城市社區(qū)的嬗變是一個漫長而艱巨的制度轉(zhuǎn)型過程。
（二）保障性住房建設(shè)的實(shí)質(zhì)性起步與社會效應(yīng)顯現(xiàn)
在推進(jìn)住房貨幣化分配的同時，中國政府著手建立以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系，出臺了一系列保障性住房政策，同步建立和完善以廉租房和公租房為主的保障性住房制度體系。為嚴(yán)格限定住房建造標(biāo)準(zhǔn)、銷售價格以及租金標(biāo)準(zhǔn)，政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，按照標(biāo)準(zhǔn)提供給特定人群使用，確保住房的保障性作用得以發(fā)揮。
1.保障中低收入群體的廉租房制度與公租房制度
住房是一種特殊商品，一方面由于土地供給稀缺、資本密集、住房本身兼具消費(fèi)品和投資品雙重屬性，具有財富效應(yīng)；另一方面，由于住房是居民生活的基本物品，住房市場具有非完全競爭市場特征，具有社會福利效應(yīng)。在發(fā)揮市場主導(dǎo)作用的同時，需要建立有效的住房制度體系，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時保障人民的居住權(quán)益。
保障性住房的起源可以追溯到20世紀(jì)80年代的解困房。作為正式制度，中國的保障性住房建設(shè)起步于1995年1月，國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組出臺了《國家安居工程實(shí)施方案》，標(biāo)志著國家安居工程正式啟動。安居工程面向城市的中低收入住房困難戶，由政府負(fù)責(zé)組織建設(shè)，以實(shí)際建造成本價格提供，是具有社會保障性質(zhì)的住宅建設(shè)示范工程。國家安居工程住房優(yōu)先保障對象是無房戶、危房戶和住房困難戶，他們同時又是低保戶以及低保邊緣戶，即住房、收入“雙困”家庭。在同等條件下，離退休職工、教師中的住房困難戶得到優(yōu)先照顧。國家專門為安居工程安排了建筑面積1.5億平方米、5年時間完成的建設(shè)計劃。1995年安居工程起步當(dāng)年的建設(shè)規(guī)模即達(dá)1250萬平方米，在投入的125億元建設(shè)資金中，國家財政安排50億元固定資產(chǎn)貸款，地方自籌其余的75億元資金。這一政策對于確保城市中低收入階層的最低居住條件效果顯著。
1998年，作為中國住房體制改革綱領(lǐng)性文件《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》的出臺，在確立住房分配貨幣化方針的同時，搭建了與不同收入水平家庭相對應(yīng)的住房供給制度體系，政府負(fù)責(zé)建造廉租住房，以保障低收入家庭的基本居住需求。經(jīng)過長期試點(diǎn)，廉租住房保障形式由初期的單純實(shí)物配租發(fā)展為實(shí)物配租與租金補(bǔ)貼互補(bǔ)；保障對象從初期的城鎮(zhèn)最低收入住房困難家庭擴(kuò)展到城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭；保障水平逐步提升。
1998年停止福利分房后，保障房建設(shè)雖然被提上日程，但是建設(shè)速度與商品房的發(fā)展相比遠(yuǎn)為緩慢。2007年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號），這是首次頒布的保障性住房體系建設(shè)的里程碑式文件，標(biāo)志著自1998年住房全面改革以來處于邊緣位置的保障性住房成為與商品房比肩的住房體系之雙輪。這個文件提出了進(jìn)一步建立健全經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房制度的主要途徑，一是明確經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對象，改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，完善經(jīng)濟(jì)適用房制度；二是逐步擴(kuò)大廉租房制度的保障范圍。我國保障性住房政策由此從安居工程調(diào)整為經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房政策，推動了住房供應(yīng)體系從“重市場、輕保障”轉(zhuǎn)向“市場、保障并重”的均衡政策導(dǎo)向。這一文件標(biāo)志著中國房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了加強(qiáng)政府住房保障的整合發(fā)展期。從整體上看，雖然住房商品市場在住房體系中占據(jù)著主導(dǎo)位置，但不容忽視的是，承擔(dān)低收入住房困難群體政策保障功能的保障性住房建設(shè)開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性發(fā)展階段。
2008年9月世界金融危機(jī)爆發(fā)，中國對外貿(mào)易出口轉(zhuǎn)為負(fù)增長，經(jīng)濟(jì)增速回落，硬著陸風(fēng)險凸顯。11月5日，為進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，國務(wù)院出臺十項措施，“加快建設(shè)保障性安居工程，加大對廉租住房建設(shè)支持力度，加快棚戶區(qū)改造，實(shí)施游牧民定居工程，擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點(diǎn)”被列為“國十條”之首，房地產(chǎn)行業(yè)的地位被提到空前的高度，棚戶區(qū)改造工程從地方性政策上升為全國性政策，成為集中解決城市低收入家庭住房困難問題的政策手段。值得注意的是，為應(yīng)對1998年亞洲金融風(fēng)暴和2008年世界金融危機(jī)，中國政府均采用了撬動房地產(chǎn)業(yè)刺激內(nèi)需的策略，但兩者的著力點(diǎn)明顯不同：前者重在拉動商品房建設(shè)，而十年之后的2008年房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域則是保障性住房供給，旨在提升居民購買自住普通商品房的經(jīng)濟(jì)能力。2008—2012年，全國改造了總計1260萬套棚戶區(qū)住房，政府共投資1500億元，促進(jìn)了投資與消費(fèi)，棚戶區(qū)住房條件改善初見成效。2011年9月，國務(wù)院出臺《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)與管理的指導(dǎo)意見》，公租房成為保障性住房的主要形式，建設(shè)3600萬套保障性住房的任務(wù)目標(biāo)于2015年圓滿完成，城鎮(zhèn)低收入家庭的基本住房條件發(fā)生了巨變。
在快速城鎮(zhèn)化過程中，新就業(yè)職工、穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員等群體的住房困難問題日益凸顯。針對這一問題，2010年住建部等七部委發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，確定三類人員為公共租賃住房的主要供應(yīng)對象：首先，重點(diǎn)保障對象是城市中等偏下收入住房困難家庭；其次，有條件的地區(qū)可以把新就業(yè)職工以及有穩(wěn)定職業(yè)的外來務(wù)工人員納入公共租賃住房供應(yīng)范圍。
廉租住房和公共租賃住房是保障性住房的重要組成部分，兩者均屬于租賃型保障房，但對象群體有所區(qū)別，申請過程常常產(chǎn)生混淆；公共租賃住房與廉租房的投資、建設(shè)、運(yùn)營和管理上均有很大的相似性。為解決這一問題，住建部聯(lián)合財政部、國家發(fā)改委等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，決定從2014年起，將各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行。自此，公租房和廉租房統(tǒng)一為公共租賃住房。
2.經(jīng)濟(jì)適用房從政策性商品房主體形式并入保障房系列
經(jīng)濟(jì)適用住房是具有社會保障性質(zhì)的商品住宅，國家統(tǒng)一計劃，用地免收土地出讓金，采取行政劃撥。按照1994年出臺的《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》，經(jīng)濟(jì)適用住房是按國家標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的普通住房，供應(yīng)對象是中低收入家庭、住房困難戶。經(jīng)濟(jì)適用房的原有優(yōu)勢在于兼具經(jīng)濟(jì)性和適用性，相對于市場價格其住宅價格適中，適用性則表現(xiàn)在住房設(shè)計優(yōu)先關(guān)注住房的實(shí)用效果。經(jīng)濟(jì)適用房由于沒有繳納土地出讓金不能上市交易，住戶不擁有完全產(chǎn)權(quán)。
1998年23號文件中規(guī)定，“經(jīng)濟(jì)適用住房”面向占人口大多數(shù)的中低收入群體，其定位是住房供應(yīng)的主體形式，建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系是推進(jìn)住房市場的主要發(fā)展目標(biāo)。文件設(shè)計了多種扶持性政策，期待在解決居民住房需求的同時收回投資，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；相比之下，商品住房面向其他收入高的家庭，遵循市場機(jī)制。
中國經(jīng)濟(jì)適用住房制度的特征具有顯著彈性，國家對經(jīng)濟(jì)適用住房的政策期待支撐城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，根據(jù)城市化進(jìn)程以及城市居住群體的結(jié)構(gòu)變化不斷調(diào)整保障對象。20世紀(jì)90年代政府出臺《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（1994）、《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（1998）以及《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控促進(jìn)房地產(chǎn)健康發(fā)展的若干意見》（2002），都強(qiáng)調(diào)以中低收入家庭為對象的經(jīng)濟(jì)適用房是主要的住房供應(yīng)渠道。但隨著國家住房供給體系的變化，經(jīng)濟(jì)適用住房的定位也隨之發(fā)生了變化。2003年，國務(wù)院出臺《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，確定以逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房為目標(biāo)調(diào)整住房供給體系，將大多數(shù)家庭的住房推向市場，經(jīng)濟(jì)適用住房被定位為具有保障性質(zhì)的政策性商品住房，功能介于商品房和公租房之間。2007年8月，國務(wù)院再次出臺《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，進(jìn)一步明確“經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)對象為城市低收入困難家庭，并與廉租房保障對象相銜接”。經(jīng)濟(jì)適用房的目標(biāo)群體從與商品房有交叉的中低收入家庭收窄為低收入住房困難家庭，略高于廉租房群體。經(jīng)濟(jì)適用住房的保障對象從中低收入者逐漸轉(zhuǎn)向低收入困難家庭，其從最初與商品房并列的位置逐漸走向與廉租房整合，直至并軌。
四、住房體系治理走向包容性提升
在城市社會治理過程中，住房體系治理無疑是重要一環(huán)。經(jīng)過40年的住房體系制度改革，城市居民住房水平明顯提高。但由于中國最初的住房改革方案是建立在城市戶籍制度基礎(chǔ)上的，缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念，同時由于缺乏住房數(shù)據(jù)統(tǒng)計與需求預(yù)測信息，科學(xué)的頂層設(shè)計和長效機(jī)制缺位，住房政策為國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢變化所左右，響應(yīng)式應(yīng)急特征顯著，長期以來一直是全社會高度關(guān)注的焦點(diǎn)，“居者有其屋”的住房制度改革目標(biāo)仍未實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前住房體系治理主要面臨兩方面問題：一是對已有住房的城市居民來說，高企的房價成為阻礙其生活質(zhì)量進(jìn)一步改善的重要因素；二是中國的保障性住房體系直到2007年才得以建立，保障性住房制度主要面向本地戶籍居民，大量流動人口被排斥在外。隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，住房成為新市民和青年人自由流動的巨大障礙，這兩個群體急需納入城市住房保障范圍，提升保障性住房的公平性和包容性。
（一）2016年以來住房保障成為共享發(fā)展的重要舉措
2015年習(xí)近平在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的說明中指出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享五大發(fā)展理念，其中，共享理念是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)。共享理念隨即成為住房體系改革的新方向，住房保障的包容性發(fā)展成為發(fā)展理念的實(shí)踐途徑。
2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出“房子是用來住的，不是用來炒的”。這一定位把住房建設(shè)的重點(diǎn)放在有力有序增加保障性住房供給上，把租賃住房建設(shè)作為重中之重，不斷擴(kuò)大保障對象覆蓋面。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要進(jìn)一步提升市民化水平，保障性租賃住房供給政策對應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵條件，住房體系建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的基礎(chǔ)工程。正是在這一邏輯下，2017年十九大報告提出，加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度，讓全體人民住有所居。調(diào)控政策的導(dǎo)向是回歸住房的基本功能，建立適應(yīng)市場規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制，建設(shè)有序發(fā)展的住房市場。
評價住房體系治理的根本標(biāo)準(zhǔn)是能否滿足不同社會群體最基本的保障性居住需求，同時滿足已有住房的城市居民不斷提升住房品質(zhì)的高質(zhì)化需求。從住宅社會學(xué)視角看，住房結(jié)構(gòu)類型實(shí)質(zhì)上是與不同的居住人群相對應(yīng)的�？傮w看來，中國的住房制度以單位制為起點(diǎn)，在20世紀(jì)90年代末期開始了單位福利分房的住房自有化改革，住房商品化隨之快速發(fā)展，絕大多數(shù)城市居民的住房問題在住房商品市場得以解決。這一群體的基本居住需求得到滿足之后，提升居住品質(zhì)的需求成為商品市場的主要矛盾，需要多主體供給高品質(zhì)住房。
與此相應(yīng)，另一個以新市民、青年為主體的社會群體從農(nóng)村和小城市進(jìn)入大中型城市。新市民主要指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他類型進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員，青年人主要是指新進(jìn)企事業(yè)單位就業(yè)人員。這一暫不具備購房支付能力的住房困難群體既無資格申請公租房，又無財力購買商品房，同時受到住房保障體系和住房市場雙重排斥，被稱為住房體系中的“夾心層”。對于是否應(yīng)該為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供租賃住房，長期以來學(xué)術(shù)界存在各種爭論，問題的焦點(diǎn)在于每戶農(nóng)村戶籍居民在家鄉(xiāng)都享有一處用于“自建自用”的住宅用地。但由于住房市場是城鄉(xiāng)分割的，農(nóng)村房屋資產(chǎn)無法交易變現(xiàn)。新市民和青年因不具有城市戶籍而被排斥在保障性住房之外。由此可見，需要建立基于基本居住權(quán)的包容性保障機(jī)制，這一機(jī)制從長遠(yuǎn)看有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的住房體系建設(shè)。毫無疑問，住房保障體系的作用不僅僅是提升流動人口的城市定居意愿和能力，同時也應(yīng)該是低收入住房困難群體享有的基本福利。對于新就業(yè)的青年人來說，在家庭周期的特定階段接受住房保障是正�，F(xiàn)象。當(dāng)前中國保障性住房體系治理的重點(diǎn)目標(biāo)轉(zhuǎn)向?yàn)闀簳r收入較低、處于特殊生命周期的青年群體提供保障性租賃住房。
自2016年以來，中國的住房體系治理已經(jīng)超越應(yīng)急式發(fā)展階段，進(jìn)入科學(xué)建立住房長效機(jī)制的新時期，頂層設(shè)計日臻完善。2020年，在“十四五規(guī)劃”和“2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要”中，國家對保障性住房體系的頂層設(shè)計進(jìn)行重新調(diào)整，形成了“三房+兩改”的未來主體結(jié)構(gòu)（見圖1）�！叭俊卑ü残宰赓U住房（簡稱公租房）、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)房。廉租房并入公租房系列，向符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的住房困難家庭提供保障。“兩改”指已有棚戶區(qū)改造政策在特定地區(qū)的延續(xù)和以功能提升為導(dǎo)向的老舊小區(qū)改造。
（二）住房保障群體的包容性擴(kuò)展
中國住房保障體系常常被評價為覆蓋對象界定不清，政府對住房保障責(zé)任界定不明。究其實(shí)質(zhì)，這一模糊特征源于中國改革的漸進(jìn)性。隨著城鎮(zhèn)化政策目標(biāo)的不斷調(diào)整深化，住房政策需要按照城鎮(zhèn)化政策加以調(diào)適，提升周期性住房困難群體的城市生活適應(yīng)能力。以發(fā)展社會學(xué)視角看，中國住房制度改革的背景是從中國計劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)、從農(nóng)業(yè)社會走向工業(yè)社會兩個并行的社會轉(zhuǎn)變。中國的住房供給體制改革同時承擔(dān)兩個職能，一是在體制轉(zhuǎn)型邏輯下建立面向住房困難群體的常規(guī)性住房保障制度，保障低收入住房困難群體的居住需求，完善住房供給體系以實(shí)現(xiàn)基本居住權(quán)利保障；二是在城市化發(fā)展邏輯下支撐國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，住房保障對象隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城市化戰(zhàn)略的變化不斷得以調(diào)整，在保障本地戶籍市民低收入且住房困難群體居住需求的基礎(chǔ)上，還要保障新市民、青年人以及特殊人才群體的居住權(quán)利。這一特征決定了中國保障性住房體系的韌彈性、雜合性與漸進(jìn)性，呈現(xiàn)出不同于西方國家的中國特色。
（三）住房保障對象從本地戶籍群體擴(kuò)展至新市民群體
按照保障性住房在住房體系中的定位，公共性租賃住房主要面對無力進(jìn)入住房市場的群體，有學(xué)者使用“剩余化”概念表示公租房的對象群體。新市民目前處于住房商品市場外圍，但卻是城市未來發(fā)展的新生力量，且規(guī)模龐大，“剩余”概念難以表達(dá)這一群體的居住特性。新市民群體住房問題主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。
第一，新市民2/3租住在“城中村”和老舊小區(qū)。目前我國2億左右的新市民中大約有1.4億人租房居住，且其中2/3的人租住在“城中村”和老舊小區(qū)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新市民主要租住在城中村等地，安全隱患大、居住環(huán)境差，但是租金可承受，形成低質(zhì)量的平衡，與“人人獲得適當(dāng)、安全和負(fù)擔(dān)得起的住房”的目標(biāo)存在較大差距。第二，市場供應(yīng)的小戶型占比不高，不能滿足租賃需求。目前，市場供應(yīng)的租賃住房普遍戶型大、租金高，地方政府支持發(fā)展的租賃住房面積也偏大、租金偏高（參照市場租金水平確定），大量新市民無力租賃，只能住在城中村或合租、群租。從各地調(diào)研了解到的情況看，大多數(shù)新市民的愿望是能夠租到安全、租金可承受的“一張床”或“一間房”，但市場缺少低租金、小戶型租賃住房供給。第三，新市民難以享受正規(guī)渠道的住房保障。多年來，各地發(fā)展公租房著力保障了城鎮(zhèn)戶籍住房、收入“雙困”家庭，但是對新市民的保障力度有限。一方面，新市民量大面廣，居住狀況總體較差，公租房由政府投資建設(shè)，地方財力有限，難以覆蓋到新市民。另一方面，公租房按照政府投資項目進(jìn)行建設(shè)、分配和管理，并接受審計監(jiān)督，企業(yè)單位不愿意投資建設(shè)公租房。據(jù)統(tǒng)計，新市民家庭租住公租房的比例僅為2.1%，低于本地居民家庭（18.5%）；77.2%的新市民沒有繳存住房公積金，享受不到低利率購房貸款支持。
保障性租賃住房是保障性住房體系的最新形態(tài)，不同于以往面向具有城鎮(zhèn)戶籍的住房、收入困難家庭的公租房。保障性租賃住房的使命是破解新市民、青年人等階段性住房短缺問題，以保障這部分公民的基本居住權(quán)利，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。中國城市化率雖已達(dá)到63%，但是與發(fā)達(dá)國家超過80%的發(fā)展水平相比仍有巨大發(fā)展空間，未來城市人口還將持續(xù)增長。在青年人群體中，大學(xué)畢業(yè)生每年超過千萬，這一群體不符合公租房的收入條件，需要從保障性租賃住房的政策途徑加以解決。面對量大面寬的新市民，我國住房保障對象覆蓋范圍逐步由戶籍人口擴(kuò)大到常住人口。保障性租賃住房正是應(yīng)對這一新型城鎮(zhèn)化形勢變化的體現(xiàn)，由政府投資為主轉(zhuǎn)為社會力量投資為主。保障性租賃住房獲得了政府給予的政策支持，企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)投資建設(shè)，堅持誰投資、誰所有。發(fā)展一定數(shù)量的保障性租賃住房，主要是為加快解決新市民階段性住房困難，同時，以此推動培育和發(fā)展租賃市場、穩(wěn)定市場租金、倒逼城中村改造，等等。
為此，國家把發(fā)展保障性租賃住房定位為解決好大城市住房突出問題的抓手，確定為“十四五”住房建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，并在2021年7月2日國務(wù)院出臺的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》中進(jìn)一步明確了保障性租賃住房的基礎(chǔ)制度與支持政策，要求單列租賃住房用地計劃、優(yōu)先安排、應(yīng)保盡保；青年公寓、產(chǎn)業(yè)社區(qū)公寓主要安排在產(chǎn)業(yè)園區(qū)及周邊、軌道交通站點(diǎn)附近和城市建設(shè)重點(diǎn)片區(qū)等區(qū)域，具有顯著的產(chǎn)城人融合、人地房聯(lián)動的生產(chǎn)性導(dǎo)向。通過完善土地支持政策、簡化審批流程、給予財稅支持、加強(qiáng)金融支持等方式，解決新市民、青年人等群體的住房困難。未來中國住房供給側(cè)改革的重點(diǎn)是發(fā)展租賃住房，尤其是保障性租賃住房，中國住房保障的惠及面也將趨于擴(kuò)大，門檻逐步降低。
（四）住房保障形式不斷創(chuàng)新，政策扶持對象從住房市場邊緣群體擴(kuò)展到人才群體
共有產(chǎn)權(quán)住房是保障性住房的一種重要創(chuàng)新形式。2007年8月，我國首次在江蘇省淮安市推出共有產(chǎn)權(quán)住房。2014年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等六部委聯(lián)合發(fā)文，將北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安等6城市作為試點(diǎn)，進(jìn)行共有產(chǎn)權(quán)住房的建設(shè)探索。2017年9月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于支持北京市、上海市開展共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)的意見》，明確共有產(chǎn)權(quán)制度的核心為共有產(chǎn)權(quán)房的配售定價、產(chǎn)權(quán)劃分、使用管理、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等規(guī)則，確保共有產(chǎn)權(quán)住房用途為居住。2021年6月印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》明確提出，完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，首次從國家層面確認(rèn)了共有產(chǎn)權(quán)住房是當(dāng)前及今后一段時期住房保障體系的重要組成部分。各試點(diǎn)城市共有產(chǎn)權(quán)住房的保障對象有所差異，如北京共有產(chǎn)權(quán)住房申購對象是“本市戶籍和非本市戶籍無房家庭、人才”；上海共有產(chǎn)權(quán)住房申購對象為“本市戶籍住房困難家庭或個人和非本市戶籍住房困難家庭”。
共有產(chǎn)權(quán)房由政府與購房者共同承擔(dān)住房建設(shè)資金，主要特征體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)有限，政府和購買者將共同分享土地和房屋的增值收益，因而不同于經(jīng)濟(jì)適用房和限價房。共有產(chǎn)權(quán)房的土地由政府劃撥，相當(dāng)于繳納了土地出讓金，從而打通了從“租”到“有”的產(chǎn)權(quán)通道。在前期，共有產(chǎn)權(quán)房可以“以租為主、先租后售”，在解決中低收入家庭住房需求的同時保障其擁有房產(chǎn)的權(quán)利，幫助其“買得起，住得上”，實(shí)現(xiàn)住房公共政策與商品住房市場的連通；到中后期，則是通過調(diào)整個人和政府的產(chǎn)權(quán)比例，提高個人的產(chǎn)權(quán)比例，則可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱勺饪墒�、租售并舉”。這種動態(tài)特性搭建起了租賃住房與商品房之間的通道，給住戶提供了由租戶逐漸向業(yè)主轉(zhuǎn)變的通道，有利于調(diào)動住房對象出資購買的積極性。從政府層面看，有利于將政府的公租房維修管理的無限責(zé)任轉(zhuǎn)化為有限責(zé)任，建立了政策性住房退出機(jī)制。
人才房政策盡管屬于保障性住房范疇，但其更多的是體現(xiàn)了生產(chǎn)性邏輯，成為城市之間競爭的工具，凸顯了人才住房的生產(chǎn)主義性質(zhì)。自2014年以來，各大城市的人才住房政策紛紛出臺，人才住房保障形式日益多樣化。人才住房政策可以分為扶助取得住房產(chǎn)權(quán)、扶助取得租住權(quán)兩大類。部分城市人才住房保障形式可自由選擇。例如，按照2017年發(fā)布的《南京市人才安居辦法》，南京的人才安居方式包括共有產(chǎn)權(quán)住房、人才公寓、公共租賃住房、購房補(bǔ)貼和租賃補(bǔ)貼五大類。人才住房政策體現(xiàn)了中國住房保障對象從中低收入群體延伸到中等甚至中高收入群體，體現(xiàn)了“�；尽焙汀按侔l(fā)展”的統(tǒng)一。
綜上，2007年后，中國的住房制度改革重點(diǎn)從商品房市場延伸至保障性住房，保障性住房的體系建設(shè)初步完成，制度法規(guī)逐步完善，覆蓋層次不斷豐富。
結(jié) 語
2020年10月，中共中央關(guān)于《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要的建議》確定了堅持住房的居住屬性，加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度，實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居的政策愿景，表明中國住房體系的重點(diǎn)關(guān)注群體隨著城市化的時代主題與時俱進(jìn)，住房供給體系不斷更新。
當(dāng)前，我國處于快速城鎮(zhèn)化的后半期，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿Y(jié)構(gòu)，即在農(nóng)村、城鎮(zhèn)之間產(chǎn)生了城鄉(xiāng)接合部，在農(nóng)民、城市市民之間形成了流動人口群體。從社會學(xué)視角看，中國城市未來的住房需求主要來自兩方面，一是積極應(yīng)對城市居民提升住房品質(zhì)、滿足美好生活的高質(zhì)化需求，這一需求主要通過市場的穩(wěn)定有序發(fā)展來實(shí)現(xiàn)。另一方面是新市民、青年人帶來的過渡性新需求。我們需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的社會保障理念，將處于特定生活周期的“非低收入者”納入保障體系，完善與租賃住房相配套的基本公共服務(wù)供給制度，扶持幫助新市民和青年人順利進(jìn)入住房商品市場，實(shí)現(xiàn)社會保障與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的雙贏。分層有序地實(shí)現(xiàn)住房品質(zhì)提升需求和基本住房保障需求，不僅是住房體系健康發(fā)展的基本目標(biāo)，也是城市社會包容性發(fā)展的重要標(biāo)志。
本文原載《社會學(xué)研究》2022年第4期，原標(biāo)題為《中國住房制度的歷史演進(jìn)與社會效應(yīng)》。
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