地方債10年浮與沉
楊志錦2022-10-30云阿云智庫(kù)•財(cái)政金融•地方債
導(dǎo)讀：當(dāng)前城投債存量余額13.8萬(wàn)億，約占信用債的52.4%，相比2012年底上升了個(gè)32百分點(diǎn)。在占到市場(chǎng)半壁江山的背景下，任何一單城投債的違約都將引起巨震，城投債打破剛兌的進(jìn)程將異常復(fù)雜。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者楊志錦 上海報(bào)道 2013年3月24日，中國(guó)發(fā)展高層論壇在北京舉行，人們匯聚在釣魚臺(tái)國(guó)賓館，希望捕捉到最新的政策信號(hào)，其中樓繼偉是備受關(guān)注的焦點(diǎn)人物之一。
樓繼偉是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要參與者，長(zhǎng)期致力于宏觀經(jīng)濟(jì)、公共財(cái)政、稅制改革等方面的研究。在此一周前他剛剛當(dāng)選財(cái)政部部長(zhǎng)，市場(chǎng)關(guān)注他在任上如何推動(dòng)財(cái)政改革，尤其是如何解決地方債難題。
“我剛來(lái)，因此我正在布置做一些調(diào)查，先拿審計(jì)署的數(shù)字看，大約11萬(wàn)億，要分析或有風(fēng)險(xiǎn)，哪些是顯性的，哪些是隱性的�！睒抢^偉坦言。對(duì)于下一步的政策，他說(shuō)，要分門別類，先采取一些政策，制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢(shì)，再研究什么樣的制度，開(kāi)一條正道，堵住那些歪門。
所謂地方顯性債務(wù)，通俗地說(shuō)，是指納入預(yù)算的債務(wù)、是可見(jiàn)的，也稱地方政府債務(wù)或者地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。此后10年歷經(jīng)4任財(cái)長(zhǎng)，地方債的顯性化取得長(zhǎng)足進(jìn)展：一方面通過(guò)發(fā)行置換債券將非地方政府債券形式的債務(wù)進(jìn)行置換，另一方面通過(guò)發(fā)行新增債券尤其是新增專項(xiàng)債滿足地方政府的建設(shè)資金需求。
Wind數(shù)據(jù)顯示，從2012年不到1萬(wàn)億的存量，發(fā)展到如今接近35萬(wàn)億的規(guī)模，中國(guó)地方政府債券在過(guò)去10年經(jīng)歷了一番波瀾壯闊的巨變，也改寫了中國(guó)債券市場(chǎng)的版圖。目前地方政府債券占各類債券的比重達(dá)到24.8%，成為債券市場(chǎng)第一大品種，而在2012年末這一年比重僅為2.5%。
所謂隱性債務(wù)，指未公開(kāi)或未納入預(yù)算的債務(wù)。在顯性債務(wù)增長(zhǎng)的同時(shí)，隱性債務(wù)在2015年-2017年也一度擴(kuò)張，但經(jīng)過(guò)近5年的治理，隱性債務(wù)的規(guī)模已經(jīng)明顯減少。廣東則于2021年率先完成隱性債務(wù)清零。
毫無(wú)疑問(wèn)，顯性債務(wù)的“浮”與隱性債務(wù)的“沉”是地方債過(guò)去10年的最大變化，二者的“一浮”一“沉”顯著提升了地方債的透明度。前者對(duì)應(yīng)“開(kāi)正道”，后者對(duì)應(yīng)“堵偏門”——這場(chǎng)“開(kāi)正道”、“堵偏門”的改革一方面降低了地方政府的融資成本，另一方面也使得地方政府債券成為逆周期宏觀調(diào)控的重要工具。
但隨著地方政府債券的大規(guī)模擴(kuò)張后，今年顯性債務(wù)率已逼近警戒線。專項(xiàng)債資金閑置、融資與收益不平衡等問(wèn)題也引起各方關(guān)注。與此同時(shí)，城投信仰仍堅(jiān)如磐石，城投企業(yè)信用和政府信用的切割仍有待時(shí)日。
1.摸清底數(shù)的努力
1994年分稅制改革之后，地方財(cái)力薄弱但支出責(zé)任較重，但1995年實(shí)施的《預(yù)算法》禁止地方政府舉借債務(wù)。這種矛盾導(dǎo)致了地方政府不得不通過(guò)設(shè)立各種平臺(tái)公司，變相舉借債務(wù)，但早期并不普遍。
城投在全國(guó)范圍內(nèi)的擴(kuò)張要追溯到2008年。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，中央政府在2009年推出四萬(wàn)億刺激計(jì)劃，同時(shí)實(shí)施積極的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策。央行和原銀監(jiān)會(huì)2009年3月下發(fā)的文件提出，支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)。
自此開(kāi)始，地方融資平臺(tái)如雨后春筍般成長(zhǎng)起來(lái)，成為地方加杠桿的利器。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008年末全國(guó)融資平臺(tái)數(shù)量只有3000多家，而2009年末增加至8000多家，一年間增加1.66倍。央行的調(diào)研報(bào)告顯示，2010年末地方府融資平臺(tái)進(jìn)一步增加至1萬(wàn)余家。
但融資平臺(tái)舉借了多少債務(wù)，各方面都不掌握，這種混亂狂飆的融資引發(fā)了政府系統(tǒng)內(nèi)外的擔(dān)憂。于是在2009年10月下旬的一次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，首次出現(xiàn)了“規(guī)范地方政府及其平臺(tái)公司的舉債和擔(dān)保承諾行為”的表述。
次年，國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的兩次會(huì)議都先后討論了相關(guān)問(wèn)題，5月26日召開(kāi)的國(guó)常會(huì)提出要抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)、分類清理規(guī)范融資平臺(tái)公司、加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的放貸管理等措施。
這成了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》【國(guó)發(fā) （2010）9號(hào)，業(yè)內(nèi)稱19號(hào)文】的雛形。半個(gè)月后，19號(hào)文正式對(duì)外公布。
對(duì)于19號(hào)文的出臺(tái)背景，一位接近決策層的專家說(shuō)：”原本國(guó)務(wù)院準(zhǔn)備出臺(tái)一個(gè)關(guān)于地方政府性債務(wù)管理的辦法，但是與會(huì)專家對(duì)政府性債務(wù)的定義都無(wú)法達(dá)成一致，最后的通知只是將辦法中的一個(gè)附件（關(guān)于融資平臺(tái)管理的文件，即19號(hào)文）下發(fā)�！�
為了摸清底數(shù)，審計(jì)署在2011年3月-5月組織4萬(wàn)多名審計(jì)人員，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.72萬(wàn)億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6.71萬(wàn)億元，占62.62%。此外，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)余額分別為2.34萬(wàn)億、1.67萬(wàn)億。這是第一份關(guān)于關(guān)于地方債全貌的官方報(bào)告。
與此同時(shí)，一些新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)正在醞釀。19號(hào)文印發(fā)后，原銀監(jiān)會(huì)要求各商業(yè)銀行按照“降舊控新”的原則加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)的貸款管理，融資平臺(tái)的貸款難度驟增，轉(zhuǎn)而通過(guò)信托等影子銀行方式融資。和銀行貸款相比，這類融資期限短、成本高，風(fēng)險(xiǎn)也更大。
鑒于此，2013年8月-9月，審計(jì)署又組織5萬(wàn)多名審計(jì)人員，再度對(duì)地方政府性債務(wù)審計(jì)。審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月末，政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分別為10.9萬(wàn)億、2.67萬(wàn)億、4.34萬(wàn)億，合計(jì)約18萬(wàn)億。兩年半的時(shí)間地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)了80%。
經(jīng)過(guò)審計(jì)署兩輪審計(jì)，監(jiān)管部門初步摸清了地方債家底。但一些研究者指出，審計(jì)署開(kāi)展的不定期審計(jì)摸底，是在統(tǒng)計(jì)地方政府性債務(wù)，并非常態(tài)化的機(jī)制。而且，每次審計(jì)都?xì)v經(jīng)數(shù)月，耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力。
更嚴(yán)重的在于，地方債很不透明，這使得債務(wù)在發(fā)生之前、發(fā)生的過(guò)程中難以得到控制，容易導(dǎo)致過(guò)度負(fù)債，最后集中爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)時(shí)中國(guó)的地方債務(wù)余額中，透明度較高的地方政府債券所占的比重不到5%，剩余90%屬透明度較低的債務(wù)，“開(kāi)前門、堵后門”成為各界共識(shí)。
2.置換債登場(chǎng)
2014年是中國(guó)地方債務(wù)改革的制度設(shè)計(jì)年。當(dāng)年8月，新修訂的預(yù)算法獲得通過(guò)，地方政府獲得了發(fā)債資格，但發(fā)債額度仍由中央統(tǒng)一管理。
同年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（【國(guó)發(fā)（2014）43號(hào)】，市場(chǎng)稱43號(hào)文）。43號(hào)文構(gòu)建了中國(guó)地方債管理的基本框架，時(shí)至今日仍是影響地方債市場(chǎng)最重要的文件。
除了賦予地方舉債權(quán)限外，43號(hào)文還有以下幾項(xiàng)重要內(nèi)容：政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借；建立地方債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制；剝離融資平臺(tái)融資職能；對(duì)存量債務(wù)，經(jīng)甄別后發(fā)債進(jìn)行置換等。
43號(hào)文既對(duì)增量部分“開(kāi)前門”，又對(duì)存量部分采取“置換”的辦法，以幫助地方政府減輕債務(wù)壓力。但置換的前提是要分清楚，哪些債務(wù)是可以置換的。于是，在審計(jì)署進(jìn)行了兩輪審計(jì)之后，財(cái)政部開(kāi)始在2014年四季度摸底地方債務(wù)情況，并進(jìn)行清理甄別。
江浙地區(qū)某區(qū)縣財(cái)政局局長(zhǎng)對(duì)此記憶尤深。2014年12月臨近元旦，他正趕往省廳匯報(bào)債務(wù)清理甄別的結(jié)果。經(jīng)過(guò)和當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)近兩個(gè)月的反復(fù)“拉鋸”，他和他的同事將存量政府性債務(wù)中屬于政府償還責(zé)任的部分認(rèn)定為政府債務(wù)，其他則是企業(yè)債務(wù)。
他當(dāng)時(shí)判斷，債務(wù)甄別結(jié)果會(huì)超出市場(chǎng)預(yù)期，因?yàn)榈胤秸⒊峭兑暻謇碚鐒e為最后的認(rèn)定機(jī)會(huì)，將此前審計(jì)時(shí)漏報(bào)的債務(wù)都報(bào)上。后來(lái)監(jiān)管部門公布的數(shù)據(jù)印證了他的判斷。
2015年8月，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)的樓繼偉在全國(guó)人大常委會(huì)作報(bào)告時(shí)披露，2014年末全國(guó)地方政府債務(wù)（即審計(jì)口徑中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)）余額15.4萬(wàn)億元。這一規(guī)模相比2013年6月末增長(zhǎng)41%。這意味著中央對(duì)此前融資平臺(tái)等舉借的債務(wù)認(rèn)賬，也意味著未納入的債務(wù)財(cái)政不再兜底。
其中，地方政府債券占比僅8%，其余為貸款、企業(yè)債、信托、BT應(yīng)付款等。樓繼偉建議，對(duì)債務(wù)余額中通過(guò)銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務(wù)，通過(guò)三年左右的過(guò)渡期，由地方在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。當(dāng)年地方置換債首度發(fā)行3.2萬(wàn)億，成為發(fā)行規(guī)模最大的地方債券種。
地方債利率低且流動(dòng)性差，對(duì)商業(yè)銀行的吸引力有限。隨著天量地方債券滾滾而來(lái)，誰(shuí)來(lái)買這些債券成了新的問(wèn)題。這時(shí)僅僅靠財(cái)政系統(tǒng)一家顯然不行，央行及原銀監(jiān)會(huì)也參與進(jìn)來(lái)。2015年5月，財(cái)政部、央行、原銀監(jiān)會(huì)三部委發(fā)布通知，允許采取定向承銷的方式置換地方債。通俗地說(shuō)，就是“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱走”。
地方債置換市場(chǎng)終于大規(guī)模啟動(dòng)，此后在2016年-2018年各地繼續(xù)發(fā)行約9萬(wàn)多億置換債，將貸款等債務(wù)置換為地方政府債券。官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015-2018年，置換債券累計(jì)發(fā)行12.2萬(wàn)億元。經(jīng)過(guò)置換，年末地方政府債務(wù)平均利率比2014年末降低約6.5個(gè)百分點(diǎn)，累計(jì)節(jié)約利息約1.7萬(wàn)億元。
需要說(shuō)明的是，置換債券的發(fā)行并不改變地方政府債務(wù)余額，只是債務(wù)形式的變化。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，自2018年8月開(kāi)始，非政府債券形式存量政府債務(wù)余額就保持在2000億左右，地方政府債務(wù)基本完成了“非標(biāo)轉(zhuǎn)標(biāo)”。置換后地方債的透明度明顯提升，地方政府債券有公開(kāi)信息可查，并且也納入到預(yù)算之中，
記者采訪了解到，非政府債券形式存量政府債務(wù)之所以仍存在，主要因?yàn)楹髞?lái)部分新增一般債通過(guò)舉借外債方式形成。
總體看，12萬(wàn)億的地方債置換重塑了城投公司及地方政府的生態(tài)。一些城投公司提前兌付了城投債，一些城投公司因?yàn)橹脫Q后其承擔(dān)的地方債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算，宣布退出融資平臺(tái)。
3.專項(xiàng)債大爆發(fā)
對(duì)比來(lái)看，2015年-2017年置換債是發(fā)行主力，但2017年后地方新增債券尤其專項(xiàng)債成為主力。
按照43號(hào)文的分類，有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借債務(wù)的，由地方政府通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還；沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。
數(shù)據(jù)顯示，2015年新增一般債、新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模分別為5000億、1000億，2016年則分別上升至7800億、4000億，但遠(yuǎn)低于同期發(fā)行的置換債規(guī)模。但2017年開(kāi)始，專項(xiàng)債發(fā)行額度快速增長(zhǎng)：2017年額度達(dá)到8000億，2018年首度超過(guò)1萬(wàn)億，2019年擴(kuò)張到2.15萬(wàn)億，2020年-2022年均超過(guò)3.65萬(wàn)億。
與以往城投公司融資搞基建形成的債務(wù)不同，通過(guò)地方政府債券舉債融資具備充足的優(yōu)勢(shì)：一是地方政府債券納入預(yù)算，各級(jí)人大可以更好監(jiān)督；二是地方政府債券信息公開(kāi)充分，透明度高；三是融資成本低，有利于降低債務(wù)負(fù)擔(dān)。
“在債務(wù)壓力大、政府投資資金緊缺的背景下，專項(xiàng)債資金發(fā)揮了‘及時(shí)雨’的作用，推動(dòng)了大批項(xiàng)目順利建設(shè)。專項(xiàng)債資金如‘久旱逢甘霖’，獲支持項(xiàng)目‘枯木逢春’加快建設(shè)。”記者獲得的某省專項(xiàng)債資金使用情況調(diào)研報(bào)告如是稱。
在規(guī)模擴(kuò)張的同時(shí)，專項(xiàng)債的使用范圍也逐步擴(kuò)大。2017年8月，《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》【財(cái)預(yù)〔2017〕89號(hào)】印發(fā)，通知鼓勵(lì)有條件的地方立足本地區(qū)實(shí)際，積極探索在有一定收益的公益性事業(yè)領(lǐng)域分類發(fā)行專項(xiàng)債券。
“中國(guó)版市政債”建設(shè)由此開(kāi)啟。當(dāng)年監(jiān)管部門和地方先后推出土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路、棚戶區(qū)改造、軌道交通等細(xì)分專項(xiàng)債品種。2019年專項(xiàng)債的使用范圍發(fā)生重大變化：當(dāng)年9月4日召開(kāi)的國(guó)常會(huì)表示，擴(kuò)大專項(xiàng)債使用范圍，重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。這構(gòu)建了專項(xiàng)債投向的基礎(chǔ)分類框架，此后專項(xiàng)債投向在這一框架下調(diào)整，但整體保持九大投向領(lǐng)域，今年又新增新基建和新能源投向。
除用于項(xiàng)目建設(shè)外，2020年專項(xiàng)債還可用于補(bǔ)充中小銀行資本金，一些市場(chǎng)人士認(rèn)為專項(xiàng)債支持領(lǐng)域已“泛化”。一些地方財(cái)政人士則向記者反饋，專項(xiàng)債要求投向有收益的項(xiàng)目，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目最符合要求，但拉動(dòng)有效投資不夠。
前述江浙地區(qū)區(qū)縣財(cái)政局局長(zhǎng)表示，近年地方財(cái)政需應(yīng)對(duì)三大壓力：減稅降費(fèi)使得地方面臨收入增長(zhǎng)壓力、人口老齡化使得地方面臨支出壓力、政府投資高增長(zhǎng)和存量債務(wù)還本付息使得財(cái)政面臨收支平衡壓力，而專項(xiàng)債則成為破局之道�！皩ｍ�(xiàng)債品種豐富且可以作為重大項(xiàng)目資本金，不受赤字率控制，成本也較低，目前專項(xiàng)債越來(lái)越成為政府債的支柱�！�他說(shuō)。
所謂“專項(xiàng)債用作資本金”源于2019年印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，以發(fā)揮專項(xiàng)債的杠桿撬動(dòng)作用。該通知明確，允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。2020年將各省份專項(xiàng)債可用作資本金規(guī)模占總規(guī)模比重上限調(diào)整至25%。
在提額、擴(kuò)圍、撬杠桿的過(guò)程中，專項(xiàng)債在資金使用、項(xiàng)目管理、信息披露等方面暴露出諸多問(wèn)題。審計(jì)署2019年審計(jì)報(bào)告披露，通過(guò)審計(jì)18個(gè)省級(jí)所轄36個(gè)市縣發(fā)現(xiàn)，由于項(xiàng)目安排不合理等原因，有500多億新增專項(xiàng)債資金未使用，其中132億閑置超過(guò)1年。
專項(xiàng)債的要義在于項(xiàng)目收益與融資自求平衡。但一些地方通過(guò)做高收益的方式包裝發(fā)債造成項(xiàng)目現(xiàn)金流收入估算虛高，導(dǎo)致專項(xiàng)債券的還款來(lái)源實(shí)際上并沒(méi)有保證。審計(jì)署2020年審計(jì)報(bào)告披露，5個(gè)地區(qū)將204.67億元投向無(wú)收益或年收入不足本息支出的項(xiàng)目，償債能力堪憂。
與置換債不同，專項(xiàng)債等新增債將顯著增加地方政府債務(wù)余額。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至今年8月末地方政府債務(wù)余額約35萬(wàn)億，相比2014年末增長(zhǎng)了25萬(wàn)億，地方政府債務(wù)率也接近警戒線，個(gè)別地方償債壓力加大。
中國(guó)人大網(wǎng)10月25日公布的《對(duì)今年以來(lái)預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的意見(jiàn)和建議》披露，有的人大常委會(huì)出席人員指出，今年以來(lái)地方政府債務(wù)償還和隱性債務(wù)控制存在較大壓力，建議進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債及項(xiàng)目的合規(guī)性審核，圍繞債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)、資金使用和償還情況等做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警。有的出席人員說(shuō)，這兩年一大批地方政府債務(wù)陸續(xù)到期，按時(shí)償還有難度，建議有關(guān)部門提早謀劃，形成預(yù)案。
4.隱性債務(wù)消退
以新預(yù)算法和43號(hào)文為開(kāi)端，監(jiān)管原本借此重塑地方信用體系：新預(yù)算法于2015年1月1日起施行，也就意味著從2015年起地方政府的舉債方式只有發(fā)行地方政府債券一種，其他舉債方式均不合法。
但一方面由于穩(wěn)增長(zhǎng)壓力加大，地方政府融資平臺(tái)繼續(xù)融資；另一方面，地方政府融資轉(zhuǎn)向政府購(gòu)買服務(wù)、PPP、專項(xiàng)建設(shè)基金等。這些融資方式大多綁定了政府信用，地方債再度膨脹。
2017年7月14日至15日召開(kāi)的全國(guó)金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任。2017年7月下旬，中央政治局年中會(huì)議召開(kāi)，“隱性債務(wù)”的概念第一次出現(xiàn)在這個(gè)會(huì)議公報(bào)之中：要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。
一年后，關(guān)涉隱性債務(wù)的27號(hào)文印發(fā)。按照界定，隱性債務(wù)指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。因?yàn)槲醇{入預(yù)算，隱性債務(wù)的規(guī)模并未對(duì)外公布。
“隱性債務(wù)是相對(duì)顯性債務(wù)而言的，它不是一個(gè)法理概念，而是約定俗成的概念。地方政府發(fā)債公開(kāi)了的就是顯性債務(wù)，未公開(kāi)的就是隱性債務(wù)，所以隱性債務(wù)不是通過(guò)發(fā)債取得的，而是地方政府在限額之外融資取得的。”一位財(cái)政系統(tǒng)人士表示。
對(duì)于隱性債務(wù)的處理，審計(jì)署網(wǎng)站2017年12月公布的《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》提出了遏制增量、化解存量、開(kāi)好前門、強(qiáng)化問(wèn)責(zé)、平臺(tái)轉(zhuǎn)型五大舉措，這構(gòu)成了防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制的重要內(nèi)容。與此同時(shí)，監(jiān)管對(duì)部門違規(guī)舉債的行為進(jìn)行了問(wèn)責(zé)，震懾了市場(chǎng)。
“剛開(kāi)始還憧憬著政策會(huì)大幅放松，像原來(lái)2010年、2014年一樣。但是事后看，管控隱性債務(wù)的決心下得很大，隱性債務(wù)的處理不會(huì)再走回頭路。” 中部省份某省會(huì)城市城投公司負(fù)責(zé)人坦言，“以前地方債管控?zé)o論如何嚴(yán)厲，文件下發(fā)后都在研究如何規(guī)避，也能想到一些模式，比如43號(hào)文通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式規(guī)避。但27號(hào)文印發(fā)后，我們研究來(lái)研究去，只能用專項(xiàng)債”。
對(duì)于隱性債務(wù)的處理，監(jiān)管提出兩大方向：一方面堅(jiān)決遏制增量，另一方面積極穩(wěn)妥化解存量。諸多地方公布了隱性債務(wù)化解方案，大多要求在5-10年間將隱性債務(wù)化解完畢。
記者根據(jù)各省2022年預(yù)算報(bào)告發(fā)現(xiàn)，5省份明確提到2021年的化債任務(wù)已完成：四川和新疆“完成隱性債務(wù)年度化解任務(wù)”；廣西“超額完成政府隱性債務(wù)年度化解計(jì)劃”；河南和寧夏分別連續(xù)4年、3年超額完成隱性債務(wù)化解計(jì)劃。值得注意的是，這是根據(jù)預(yù)算報(bào)告文本進(jìn)行梳理，其他省份未提及并不代表任務(wù)未完成。
隱性債務(wù)化解方式主要包括六類：直接安排財(cái)政資金償還；出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還；利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還；合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)；通過(guò)借新還舊、展期等方式償還；采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。
據(jù)梳理，2021年各省大多圍繞六項(xiàng)措施進(jìn)行化債。比如貴州提出，通過(guò)依法依規(guī)安排財(cái)政資金、出讓閑置和經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益、核銷核減等措施，化解存量政府債務(wù)和隱性債務(wù)。
廣東省則宣布，在全國(guó)率先開(kāi)展全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)，如期實(shí)現(xiàn)存量隱性債務(wù)“清零”目標(biāo)，建立健全長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。除廣東外，上海市、北京市也在2021年啟動(dòng)隱性債務(wù)清零試點(diǎn)，不過(guò)目前北京、上海尚未宣布完成隱性債務(wù)清零。
去年11月召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，近幾年貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院部署，地方債務(wù)管理取得積極成效，隱性債務(wù)減少，政府總體杠桿率穩(wěn)中有降。
“5-10年相當(dāng)于政府的1-2個(gè)任期�！�前述中部省份省會(huì)城市城投公司負(fù)責(zé)人表示，“隱性債務(wù)化解后，隱性債務(wù)和政府信用細(xì)微的關(guān)聯(lián)就會(huì)切斷。彼時(shí)政府的歸政府，企業(yè)的歸企業(yè)。”
但在城投債券真正打破剛兌之前，城投和政府信用的切割仍然不易。2018年以來(lái)，城投債券偶有未能兌付的案例出現(xiàn)，但最后都完成兌付，這更加堅(jiān)定了市場(chǎng)的城投信仰。也因?yàn)槿绱�，城投債在信用債中占比不斷上升，各家機(jī)構(gòu)或多或少都有城投債持倉(cāng)。
Wind數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前城投債存量余額13.8萬(wàn)億，約占信用債（公司債、企業(yè)債和非金融企業(yè)債務(wù)融資工具）的52.4%，相比2012年底上升了個(gè)32百分點(diǎn)。在占到市場(chǎng)半壁江山的背景下，任何一單城投債的違約都將引起巨震，城投債打破剛兌的進(jìn)程將異常復(fù)雜。
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二十大報(bào)告解讀：城投公司未來(lái)該怎么干？ 