二十大報告解讀：城投公司未來該怎么干？
席加省2022-10-19 云阿云智庫•城投顧問•財政金融
導(dǎo)讀：深入學(xué)習(xí)報告，充分理解報告精神，對于城投公司的發(fā)展具有戰(zhàn)略意義，能夠推動城投公司理清定位和發(fā)展方向，明確業(yè)務(wù)布局和重點業(yè)務(wù)，加快推動體制機制改革具有深刻的意義。
二十大報告具有里程碑的意義，報告回顧了過去五年的工作和新時代十年的偉大變革，并指出了中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。
實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，國有企業(yè)是重要力量。國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，要求國有企業(yè)必須要勇挑重?fù)?dān)，勇于擔(dān)當(dāng)，必須要毫不動搖把國有企業(yè)搞活搞好，堅定不移把國有資本做強做優(yōu)做大。
對于城投公司來說，如何體現(xiàn)價值，肩負(fù)起對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的政治責(zé)任、社會責(zé)任和經(jīng)濟責(zé)任？債務(wù)不爆雷、融資跟得上、項目能開動就意味著完成責(zé)任了嗎？
顯然不是的，城投公司的價值絕不就這么單一。如何推動城投公司成為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的頂梁柱和壓艙石始終是地方政府關(guān)注的重要課題。雖然成立之初城投公司肩負(fù)的是單一的替政府融資職能，但現(xiàn)在形勢的發(fā)展對城投公司的要求越來越高。
這也就讓城投公司轉(zhuǎn)型升級的壓力越來越大、動力也越來越強。從2014年開始，城投公司在隱性債務(wù)嚴(yán)格監(jiān)管政策下開啟了艱難的轉(zhuǎn)型之路，重組整合動作不斷，改革力度不斷加大。
因此，深入學(xué)習(xí)報告，充分理解報告精神，對于城投公司的發(fā)展具有戰(zhàn)略意義，能夠推動城投公司理清定位和發(fā)展方向，明確業(yè)務(wù)布局和重點業(yè)務(wù)，加快推動體制機制改革具有深刻的意義。
01業(yè)務(wù)戰(zhàn)略：布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化
城投公司債務(wù)和融資問題的根源是什么？是自有經(jīng)營性現(xiàn)金流（包括政府端合規(guī)的現(xiàn)金流）沒辦法覆蓋債務(wù)本息，其償債能力依賴于財政資金和政府信用，本身不具備市場化的獨立償債能力，因此本質(zhì)上和地方財政是一榮俱榮、一損俱損的結(jié)構(gòu)。
城投公司的轉(zhuǎn)型升級，做實業(yè)務(wù)、做活經(jīng)營是關(guān)鍵。如何才能審時度勢把握發(fā)展空間和市場機會？這就需要城投公司認(rèn)真學(xué)習(xí)報告，領(lǐng)會報告精神，結(jié)合自身的資源稟賦和實際狀況，選擇最適合自身的業(yè)務(wù)戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)布局。
但無論如何，城投公司必須要擺脫傳統(tǒng)的單一城市投資建設(shè)的定位，從建設(shè)到運營、從城市到產(chǎn)業(yè)、從城市到鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型，尋找業(yè)務(wù)發(fā)展空間和增長點。從報告中，我們可以清晰看到城投公司未來必須要布局的三大業(yè)務(wù)領(lǐng)域。
第一，公用事業(yè)領(lǐng)域。
原文：我們要實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，緊緊抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，堅持盡力而為、量力而行，深入群眾、深入基層，采取更多惠民生、暖民心舉措，著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強均衡性和可及性，扎實推進(jìn)共同富裕。
發(fā)展是讓生活更美好。未來無論是城市還是鄉(xiāng)村，增量空間越來越有限，存量優(yōu)化越來越重要。因此，未來的發(fā)展，生活品質(zhì)提高很關(guān)鍵，服務(wù)水平很重要，健全基本公共服務(wù)體系、提高公共服務(wù)水平是重點。
對于城投公司來說，未來可供投資開發(fā)的項目將越來越少，圍繞著城市更新、服務(wù)體系建設(shè)、服務(wù)品質(zhì)提高等工作將越來越多，這也就意味著城投公司將從“建設(shè)”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)型，公用事業(yè)將成為衡量一個地方城投公司經(jīng)營質(zhì)量和服務(wù)水平的關(guān)鍵。27號文和0617號文都明確要求平臺公司轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城市運營等領(lǐng)域市場化運作的國有企業(yè)，這是國家的要求，也是城投公司市場化轉(zhuǎn)型的需求。
對于城投公司來說，必須要把握好公用事業(yè)的公益性和市場化的雙重特點，以市場化方式發(fā)揮城投公司在公共服務(wù)上的基礎(chǔ)性、保障性作用，充分吸收社會資本參與，提高現(xiàn)代管理和服務(wù)水平，在城市、開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的燃?xì)�、電力、熱力、自來水、公共交通、污水處理、加油（氣）站、智慧城市建設(shè)等業(yè)務(wù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，成為城鄉(xiāng)公共服務(wù)領(lǐng)域的主力軍和壓艙石。
第二，產(chǎn)業(yè)投資運營領(lǐng)域。
原文：我們要堅持以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，把實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機結(jié)合起來，增強國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動力和可靠性，提升國際循環(huán)質(zhì)量和水平，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，著力提高全要素生產(chǎn)率，著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。
建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，堅持把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上，推進(jìn)新型工業(yè)化，加快建設(shè)制造強國、質(zhì)量強國、航天強國、交通強國、網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國。
對于城投公司來說，融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展大勢是自身實現(xiàn)跨越式發(fā)展的關(guān)鍵所在。城投公司要以城為本、以產(chǎn)為核，堅決貫徹產(chǎn)城融合發(fā)展的理念，在園區(qū)規(guī)劃、招商引資、園區(qū)建設(shè)、企業(yè)服務(wù)等全鏈條上體現(xiàn)價值，獲得增長點，成為產(chǎn)業(yè)全鏈條投資服務(wù)商，這一點至關(guān)重要。
對此，城投公司要在產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃上發(fā)揮作用，以園區(qū)專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)集群化為原則，圍繞地方的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)抓大項目、大企業(yè)，在產(chǎn)業(yè)鏈的建鏈補鏈延鏈強鏈上發(fā)揮保障作用、引導(dǎo)作用。
同時，城投公司要立足產(chǎn)業(yè)鏈的競爭力提升，從園區(qū)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化廠房投資建設(shè)、創(chuàng)業(yè)投資、金融服務(wù)、人才服務(wù)等各個方面打造產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系，成為品牌化的輕資產(chǎn)產(chǎn)業(yè)運營商，切實提高產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定性和競爭力。
第三，鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域。
原文：全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，鞏固拓展脫貧攻堅成果，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國，扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興，全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。
對城投公司來說，要改變“重城輕農(nóng)”的理念，樹立城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的理念，在業(yè)務(wù)上前瞻思考，主動做出積極調(diào)整，將農(nóng)林文旅結(jié)合起來籌劃，做強鄉(xiāng)村振興業(yè)務(wù)板塊。顯然，鄉(xiāng)村振興意義重大，這不僅關(guān)系到鞏固拓展脫貧攻堅成果，夯實糧食安全根基，更能夠通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展推動鄉(xiāng)村振興，解決區(qū)域均衡發(fā)展的問題。
在鄉(xiāng)村振興中，城投公司要發(fā)揮保障性、引導(dǎo)性作用，立足當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)、文旅資源，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以市場化、品牌化、專業(yè)化為原則，做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推動農(nóng)業(yè)信息化、智慧化，將當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)做強做優(yōu)做大。
02治理結(jié)構(gòu)：體系優(yōu)化、效能提升
大部分城投公司還處于轉(zhuǎn)型的陣痛期或者前期，治理效能偏低、管理理念落后、管理體系殘缺、專業(yè)人才匱乏，導(dǎo)致管理效率偏低，經(jīng)營風(fēng)險偏大，嚴(yán)重影響了城投公司轉(zhuǎn)型工作的推進(jìn)，更嚴(yán)重影響城投公司的各項經(jīng)營工作的展開。
作為城投公司，轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代企業(yè)就必須要補治理和管理短板，以提高決策水平和經(jīng)營水平，提升管理效率和防風(fēng)險能力。
對于城投公司的治理效能提升方面，報告指出了加強黨的國有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)和強化職工民主參與兩大方向。
第一，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。
原文：增強黨組織政治功能和組織功能，堅持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘，激勵黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保持黨員隊伍先進(jìn)性和純潔性。堅持以嚴(yán)的基調(diào)強化正風(fēng)肅紀(jì)，鍥而不舍落實中央八項規(guī)定精神，持續(xù)深化糾治“四風(fēng)”，重點糾治形式主義、官僚主義，堅決破除特權(quán)思想和特權(quán)行為。堅決打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)，腐敗是危害黨的生命力和戰(zhàn)斗力的最大毒瘤，反腐敗是最徹底的自我革命。只要存在腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件，反腐敗斗爭就一刻不能停，必須永遠(yuǎn)吹沖鋒號，堅持不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn)，以零容忍態(tài)度反腐懲惡，決不姑息。
堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。報告對堅定不移全面從嚴(yán)治黨，深入推進(jìn)新時代黨的建設(shè)新的偉大工程的表述清晰表明了城投公司治理效能提升的關(guān)鍵之一就是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。
對此，城投公司應(yīng)該結(jié)合國企改革的要求，將國投公司黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘。城投公司必須要建立健全黨組織，并全面完成公司章程修改工作，明確黨組織在各項重大經(jīng)營管理事項中的職權(quán)和前置研究事項清單，依法支持董事會、經(jīng)理層開展工作。
同時，要高度重視城投公司的合規(guī)管理、風(fēng)控、內(nèi)控建設(shè)工作，要以黨內(nèi)監(jiān)督為主建立大監(jiān)督體系，加強黨內(nèi)監(jiān)督主導(dǎo)作用，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察、巡視、審計等各類監(jiān)督活動聯(lián)動、貫通、一致，融合監(jiān)事會監(jiān)督、職工民主監(jiān)督體系，提升公司的治理監(jiān)督效力，將合規(guī)管理、風(fēng)控、內(nèi)控納入到黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下。
第二，加強民主管理和職工參與。
原文：深化工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織改革和建設(shè)，有效發(fā)揮橋梁紐帶作用。
積極發(fā)展基層民主，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制，完善基層直接民主制度體系和工作體系。全心全意依靠工人階級，維護職工合法權(quán)益。
國有企業(yè)的公司治理有鮮明的特色，是中國特色國有企業(yè)公司治理體系，這個治理體系以黨的領(lǐng)導(dǎo)為鮮明特征，以職工民主管理為基本要素，融合現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，治理主體多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、治理體系需要進(jìn)一步優(yōu)化。
對于城投公司來說，要通過組織保障、人員保障、經(jīng)費保障等各種方式明確工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織在城投公司管理體系中的定位、權(quán)責(zé)，明確其行權(quán)方式和議事規(guī)則，將其融入城投公司的公司治理和管理中，依法保障群團組織有效發(fā)揮橋梁紐帶作用。
同時，城投公司要高度重視基層民主，充分發(fā)揮職工代表大會的作用，支持其依法行使監(jiān)督評議權(quán)、民主選舉權(quán)、審議通過權(quán)、審議建議權(quán)。同時對于依法民主選舉產(chǎn)生職工董事、職工監(jiān)事，要明確其履職方式、履職保障，保障職工董事、職工監(jiān)事依法履職、充分發(fā)揮職工民主管理的作用。同時要暢通職工意見反饋機制和渠道，依法維護職工合法權(quán)益。
03機制改革：規(guī)范化、市場化
城投公司轉(zhuǎn)型升級，必須要突破機制瓶頸，打造市場化經(jīng)營機制，構(gòu)建有效的激勵約束機制，激活內(nèi)生動力。顯然，這就要求城投公司在機制上下功夫，圍繞經(jīng)營優(yōu)化管理，打造動力源。
在市場化機制改革中，打造“干部能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減”的三能機制是關(guān)鍵。從2001年提出到現(xiàn)在，三項制度改革的重點也已經(jīng)發(fā)生了變化。從報告中看，當(dāng)前城投公司的三項制度改革要把握以下兩點：
第一，人才隊伍建設(shè)是關(guān)鍵。
原文：教育、科技、人才是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐。必須堅持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力，深入實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，開辟發(fā)展新領(lǐng)域新賽道，不斷塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢。
建設(shè)堪當(dāng)民族復(fù)興重任的高素質(zhì)干部隊伍，堅持德才兼?zhèn)�、以德為先、五湖四海、任人唯賢，樹立選人用人正確導(dǎo)向，選拔忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化干部，選優(yōu)配強各級領(lǐng)導(dǎo)班子，加強干部斗爭精神和斗爭本領(lǐng)養(yǎng)成，激勵干部敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為。
青年強，則國家強。當(dāng)代中國青年生逢其時，施展才干的舞臺無比廣闊，實現(xiàn)夢想的前景無比光明。全黨要把青年工作作為戰(zhàn)略性工作來抓，用黨的科學(xué)理論武裝青年，用黨的初心使命感召青年，做青年朋友的知心人、青年工作的熱心人、青年群眾的引路人。
從報告中我們可以看出，城投公司要將人才管理作為管理的核心工作：
1.提升人才管理能力。全面推動人力資源管理體系重塑，以人才管理為核心，全面推動人才經(jīng)營體系的打造，以人才的測評、盤點、分類、激勵、績效評估、職業(yè)行為評價、人才開發(fā)等打造人才的選育用留體系，全力提高人崗適配度，為城投公司發(fā)展提供一流的人力資本支撐。
2.堅持黨管干部原則。要將黨管干部原則與董事會依法產(chǎn)生、董事會依法選擇經(jīng)營管理者、經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)有機統(tǒng)一。結(jié)合《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下規(guī)定》中的相關(guān)規(guī)定，城投公司要堅持黨在干部管理上的領(lǐng)導(dǎo)作用，在干部選拔、干部培養(yǎng)、干部使用、干部測評與考察、干部激勵上把好關(guān)，同時要支持市場化選聘經(jīng)營管理者，全面推行經(jīng)理層任期制和契約化管理，試行職業(yè)經(jīng)理人制度，建設(shè)多層次、專業(yè)化的干部隊伍。
3.重視人才梯隊建設(shè)。報告指出要把青年工作作為戰(zhàn)略性工作來抓。對城投公司來說，這個問題尤為重要，具有很強的現(xiàn)實意義。城投公司要高度重視人才梯隊問題，解決干部的空缺風(fēng)險、準(zhǔn)備期風(fēng)險、過渡風(fēng)險、任用風(fēng)險等，以戰(zhàn)略為導(dǎo)向明確人才梯隊的建設(shè)要點，建立后備干部資源池，制定提升準(zhǔn)備度計劃，保障公司發(fā)展對人才的需求。
第二，收入分配是核心。
原文：我們要完善分配制度．堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存，堅持多勞多得，鼓勵勤勞致富，促進(jìn)機會公平，增加低收入者收入，擴大中等收入群體，規(guī)范收入分配秩序，規(guī)范財富積累機制。
從報告中我們看出，城投公司薪酬績效改革要注意以下兩點：
1.城投公司必須要深化薪酬改革。要深入改革國有企業(yè)工資決定機制，建立健全與勞動力市場基本適應(yīng)、與國有企業(yè)經(jīng)濟效益和勞動生產(chǎn)率掛鉤的工資決定和正常增長機制，完善國有企業(yè)工資分配監(jiān)管體制，充分調(diào)動國有企業(yè)職工的積極性、主動性、創(chuàng)造性，進(jìn)一步激發(fā)國有企業(yè)創(chuàng)造力和提高市場競爭力，推動國有資本做強做優(yōu)做大，促進(jìn)收入分配更合理、更有序。
2.城投公司要建立以崗位為基礎(chǔ)的績效工資制度。以崗位價值為依據(jù)，使職工工資收入與其工作業(yè)績和實際貢獻(xiàn)緊密掛鉤，切實做到能增能減，體現(xiàn)多勞多得。同時，薪酬分配要向關(guān)鍵崗位、生產(chǎn)一線崗位和緊缺急需的高層次、高技能人才傾斜，合理拉開工資分配差距，調(diào)整不合理過高收入。加強全員績效考核，同時加快中長期激勵體系改革，加快推進(jìn)員工持股、超額利潤分享、項目跟投等改革。
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