芯片法案如何重塑美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策
曹景麒2022-11-20 云阿云智庫(kù)•戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)學(xué)
導(dǎo)讀：《芯片與科學(xué)法案》重點(diǎn)放在了建設(shè)芯片生產(chǎn)，促進(jìn)供應(yīng)鏈本土化，帶動(dòng)封裝、晶圓廠、封測(cè)、原材料等產(chǎn)業(yè)鏈下游向美國(guó)回流，逆轉(zhuǎn)美國(guó)芯片產(chǎn)業(yè)重研發(fā)輕制造的局面，這將在美國(guó)本土創(chuàng)造更多的工作崗位，其中包括大量的半導(dǎo)體行業(yè)高端崗位。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)本土化也是是一份應(yīng)對(duì)芯片供應(yīng)鏈危機(jī)的額外保險(xiǎn)。
一、《芯片與科學(xué)法案》始末
1.《芯片與科學(xué)法案》出臺(tái)的背景與過(guò)程
2022年8月9日，在獲得美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院通過(guò)后，美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署《芯片與科學(xué)法案》（CHIPS and Science Act），標(biāo)志這一為半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)提供補(bǔ)貼以增強(qiáng)美國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的法案正式生效。
《芯片與科學(xué)法案》立法過(guò)程共一年有余，其中經(jīng)過(guò)多次修改與兩黨博弈過(guò)程。最早源于2021年4月20日參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖、民主黨人查爾斯·舒默（Charles Schumer）與共和黨參議員托德·楊（Todd Young）共同提出的“無(wú)盡前沿法案”（Endless Frontier Act）。5月18日，舒默又推出《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》（Innovation and Competition Act）以取代“無(wú)盡前沿法案”，其內(nèi)容包括“芯片和開(kāi)放式無(wú)線電接入網(wǎng)（O-RAN）5G緊急撥款”“無(wú)盡前沿法案”“2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案”“國(guó)家安全與政府事務(wù)委員會(huì)的規(guī)定”“應(yīng)對(duì)中國(guó)的挑戰(zhàn)法案”六大部分，增加了撥款527億美元提升美國(guó)國(guó)內(nèi)半導(dǎo)體制造產(chǎn)業(yè)等內(nèi)容。5月12日，參議院商務(wù)委員會(huì)以24比4通過(guò)審議，參議院則于6月8日正式通過(guò)該法案。
但眾議院并未采納參議院版本，而是自行推出了替代性法案。2021年7月15日，眾議院外交事務(wù)委員會(huì)投票通過(guò)了《確保美國(guó)全球領(lǐng)導(dǎo)地位與接觸法案》（Ensuring American Global Leadership and Engagement Act），即“鷹法案”（Eagle Act），并以此為藍(lán)本擴(kuò)充形成《2022年美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法案》（America COMPETES Act of 2022），加入了半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼內(nèi)容。2022年2月4日眾議院通過(guò)了該法案。3月28日，參議院通過(guò)了參議院版本的《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法案》。
2022年4月，面臨兩黨協(xié)調(diào)僵持不下的局面，美國(guó)100多家知名企業(yè)聯(lián)合施壓，要求加速通過(guò)其中涉及半導(dǎo)體補(bǔ)貼的內(nèi)容。7月，兩院協(xié)調(diào)委員會(huì)最終決定優(yōu)先通過(guò)《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法案》中涉及半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)激勵(lì)和加大基礎(chǔ)科研投資意向的內(nèi)容，并將其命名為《芯片與科學(xué)法案》，包括“無(wú)盡前沿法案”“芯片和開(kāi)放式無(wú)線電接入網(wǎng)（O-RAN）5G緊急撥款”和《2021國(guó)防授權(quán)法》中半導(dǎo)體領(lǐng)域授權(quán)撥款的核心內(nèi)容。
2.《芯片與科學(xué)法案》的主要內(nèi)容與落實(shí)措施
《芯片與科學(xué)法案》主要分為對(duì)半導(dǎo)體與其他科學(xué)研究?jī)蓚�(gè)部分，本文將著重介紹其半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的政策。
在產(chǎn)業(yè)本土化方面，雖然美國(guó)發(fā)明了半導(dǎo)體，且至今仍在研發(fā)與設(shè)計(jì)上處于領(lǐng)先地位，但今天美國(guó)只生產(chǎn)了大約10%的世界供應(yīng)量——而且沒(méi)有生產(chǎn)其中最先進(jìn)的芯片。相反，東亞地區(qū)的芯片生產(chǎn)商生產(chǎn)了全球75%的芯片產(chǎn)品。所以，《芯片與科學(xué)法案》的重點(diǎn)放在了加強(qiáng)美國(guó)的芯片制造業(yè)，法案一共為美國(guó)半導(dǎo)體研究、開(kāi)發(fā)、制造和勞動(dòng)力發(fā)展提供了527億美元，其中包括了390億美元的制造激勵(lì)措施，以保證美國(guó)的芯片供應(yīng)鏈和國(guó)家安全，并以132億美元用于研發(fā)和勞動(dòng)力發(fā)展，培養(yǎng)面向未來(lái)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)“美國(guó)發(fā)明的東西在美國(guó)制造”。
在應(yīng)對(duì)中方競(jìng)爭(zhēng)方面，《芯片與科學(xué)法案》強(qiáng)調(diào)了“護(hù)欄條款”，進(jìn)一步構(gòu)筑“小院高墻”(small yard, high fence)，顯現(xiàn)出很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)色彩。該法“禁止接受美國(guó)聯(lián)邦補(bǔ)助的企業(yè)在對(duì)美國(guó)構(gòu)成國(guó)家安全威脅的特定國(guó)家擴(kuò)大或建設(shè)先進(jìn)半導(dǎo)體的新制造能力”，“商務(wù)部長(zhǎng)將在國(guó)防部長(zhǎng)和國(guó)家情報(bào)總監(jiān)的協(xié)調(diào)下，持續(xù)調(diào)整出口管制條例及管制技術(shù)類(lèi)別”，限制接受補(bǔ)助的企業(yè)在“特定國(guó)家”興建28納米以下級(jí)半導(dǎo)體產(chǎn)能，轉(zhuǎn)移由美國(guó)商務(wù)部、國(guó)防部、國(guó)家情報(bào)總監(jiān)制定的任何特定技術(shù)、材料或設(shè)備，以確保財(cái)政補(bǔ)貼的接受者不會(huì)在中國(guó)或其他相關(guān)國(guó)家建設(shè)先進(jìn)半導(dǎo)體生產(chǎn)研發(fā)設(shè)施。
該法還規(guī)定限制與中方有合作的美國(guó)科研機(jī)構(gòu)獲取政府機(jī)構(gòu)的研究資金，并指示科學(xué)和技術(shù)政策辦公室（OSTP）發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn)，禁止機(jī)構(gòu)人員參加“外國(guó)人才招募計(jì)劃”，并就哪些活動(dòng)被視為此類(lèi)計(jì)劃向研究界提供補(bǔ)充說(shuō)明，視情況減少或終止對(duì)參與人員的資金支持。此規(guī)定直接針對(duì)了其他國(guó)家，特別是中國(guó)，對(duì)海外人才的引進(jìn)工作，明確要求人才進(jìn)行“二選一”的選擇。
在戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)之外，《芯片與科學(xué)法案》著重強(qiáng)調(diào)了政府補(bǔ)貼與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會(huì)效益，確保半導(dǎo)體激勵(lì)措施支持公平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展。為了分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利，該法案要求為更多的、更多元化的美國(guó)人提供STEM機(jī)會(huì)，讓他們參與高薪的技術(shù)工作，為確保更多來(lái)自不同背景、地區(qū)和社區(qū)的人，特別是來(lái)自邊緣化、服務(wù)不足和資源不足社區(qū)的人，能夠從 STEM 教育和培訓(xùn)機(jī)會(huì)中受益并參與其中。通過(guò)制度安排，防止公司將納稅人的資金用于股票回購(gòu)和股東分紅。它還要求接受財(cái)政補(bǔ)貼的公司在重要的工人和社區(qū)投資，包括為小企業(yè)和弱勢(shì)社區(qū)提供的機(jī)會(huì)，并用資金進(jìn)行工會(huì)建設(shè)工作。
此外，《芯片與科學(xué)法案》也要求在科技戰(zhàn)略與包括納米技術(shù)、清潔能源、量子計(jì)算和人工智能等其他多個(gè)科技領(lǐng)域采取重要措施，以加強(qiáng)美國(guó)在先進(jìn)科技領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力并保護(hù)科技領(lǐng)域的國(guó)家安全。
3.《芯片與科學(xué)法案》的影響
（1）對(duì)美國(guó)本土的影響
《芯片與科學(xué)法案》有意通過(guò)政府扶持本土半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)，以增強(qiáng)美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，鞏固美國(guó)在半導(dǎo)體領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)，特別是具有雄厚資本與生產(chǎn)技術(shù)的大半導(dǎo)體生廠商將由此獲益。三星的德克薩斯州12寸晶圓廠計(jì)劃和英特爾在亞利桑那州的兩座12寸晶圓廠計(jì)分別將于2023、2024年投產(chǎn)，兩個(gè)項(xiàng)目將首先有資格得到法案規(guī)定的稅收抵扣和資金支持。臺(tái)積電也正在為其在鳳凰城開(kāi)始建設(shè)并計(jì)劃于明年年底完工的120 億美元工廠尋求補(bǔ)貼。在資金補(bǔ)貼下，更多本土與國(guó)際半導(dǎo)體廠商將解除顧慮開(kāi)始在美設(shè)廠生產(chǎn)，政府補(bǔ)貼資金能部分對(duì)沖企業(yè)擴(kuò)產(chǎn)帶來(lái)的資金成本和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
《芯片與科學(xué)法案》重點(diǎn)放在了建設(shè)芯片生產(chǎn)，促進(jìn)供應(yīng)鏈本土化，帶動(dòng)封裝、晶圓廠、封測(cè)、原材料等產(chǎn)業(yè)鏈下游向美國(guó)回流，逆轉(zhuǎn)美國(guó)芯片產(chǎn)業(yè)重研發(fā)輕制造的局面，這將在美國(guó)本土創(chuàng)造更多的工作崗位，其中包括大量的半導(dǎo)體行業(yè)高端崗位。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)本土化也是是一份應(yīng)對(duì)芯片供應(yīng)鏈危機(jī)的額外保險(xiǎn)。芯片與傳統(tǒng)制造業(yè)之間的關(guān)系正變得更加緊密，此前，全球的“芯片荒”曾讓汽車(chē)、電器等傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能?chē)?yán)重受限。本土化的芯片生產(chǎn)有助于提供穩(wěn)定的半導(dǎo)體供應(yīng)。
為了保證企業(yè)更專(zhuān)注于長(zhǎng)期發(fā)展，而非資本套利，負(fù)責(zé)遴選受補(bǔ)貼企業(yè)的商務(wù)部表示，將優(yōu)先考慮投資于研究、新設(shè)施和勞動(dòng)力培訓(xùn)的公司，而不是那些參與近年來(lái)盛行的進(jìn)行資本市場(chǎng)交易與股票回購(gòu)的公司。
在戰(zhàn)略層面，《芯片與科學(xué)法案》明確了目前世界存在的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)與美國(guó)政府對(duì)科技競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)度，動(dòng)員政府、學(xué)界、企業(yè)界、乃至整個(gè)社會(huì)參與到全球科技競(jìng)爭(zhēng)中。
（2）中美科技競(jìng)爭(zhēng)
截至今日，《芯片與科學(xué)法案》與《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》（FIRRMA）以及《2018年出口管制改革法》（ECRA）共同構(gòu)成中美科技競(jìng)爭(zhēng)的三大立法基礎(chǔ)。FIRRMA設(shè)置了單向閥門(mén)，阻斷了中國(guó)企業(yè)通過(guò)資本運(yùn)作方式獲取美國(guó)先進(jìn)技術(shù)資產(chǎn)的渠道。ECRA強(qiáng)化了美國(guó)在前沿技術(shù)上的出口管制，帶來(lái)了中美在前沿科技上的“脫鉤”。類(lèi)似FICCMA和ECRA,《芯片與科學(xué)法案》同樣強(qiáng)調(diào)的單向限制，其所設(shè)置的“護(hù)欄”和“研究安全”條款將進(jìn)一步干擾中美科學(xué)家進(jìn)行科研溝通合作，獲得美國(guó)資金的芯片制造商至少在十年內(nèi)不能在中國(guó)或其他“受關(guān)注國(guó)家”進(jìn)行新的高科技投資——除非他們生產(chǎn)的低技術(shù)“舊芯片”只為當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)服務(wù)。對(duì)此，參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖、紐約州參議員查克·舒默在接受采訪時(shí)表示，芯片公司已經(jīng)在與法案規(guī)定的嚴(yán)格護(hù)欄作斗爭(zhēng)，但立法者能夠與他們達(dá)成妥協(xié)。他說(shuō)：“這些公司將他們的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、他們的工作或他們的工廠帶到中國(guó)是沒(méi)有意義的�！�
這些措施無(wú)疑大大加強(qiáng)了中美在關(guān)鍵科技產(chǎn)業(yè)和科研交流領(lǐng)域的“脫鉤”趨勢(shì)。近期，美國(guó)收緊對(duì)華半導(dǎo)體制造設(shè)備、工業(yè)設(shè)計(jì)軟件、半導(dǎo)體材料乃至芯片制成品的出口管制即體現(xiàn)出這一趨勢(shì)。先進(jìn)半導(dǎo)體技術(shù)與產(chǎn)品可能成為美下階段對(duì)華封鎖的重點(diǎn)對(duì)象。
無(wú)論是立法，還是采取行政措施，迄今為止美國(guó)在高科技領(lǐng)域針對(duì)中國(guó)的行動(dòng)無(wú)不指向同一個(gè)目標(biāo)：不斷減少中美在科技領(lǐng)域的共同利益和合作關(guān)系，逼迫兩國(guó)企業(yè)、資本和科技人才在競(jìng)爭(zhēng)中選邊，進(jìn)而阻止中國(guó)發(fā)展先進(jìn)科技能力與中國(guó)對(duì)美國(guó)技術(shù)的引進(jìn)，達(dá)到其限制中國(guó)科技能力發(fā)展的目的。
（3）“芯片四方聯(lián)盟”的籌碼
美國(guó)希望同與東亞半導(dǎo)體生產(chǎn)重鎮(zhèn)韓國(guó)、日本、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)組建所謂芯片產(chǎn)業(yè)的“四方聯(lián)盟”，《芯片與科學(xué)法案》所提供的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼向外國(guó)企業(yè)開(kāi)放，將確立半導(dǎo)體企業(yè)海外設(shè)廠限制、技術(shù)出口管制的范圍和目標(biāo)的裁量權(quán)交由美國(guó)政府，成為美國(guó)推動(dòng)日本、韓國(guó)及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)參與“四方聯(lián)盟”的重要推手。在多重因素影響下，東亞半導(dǎo)體制造巨頭臺(tái)積電、三星都已經(jīng)公布了自身赴美投資設(shè)廠的計(jì)劃。
“芯片四方聯(lián)盟”涉及的主要半導(dǎo)體廠商。
4.反對(duì)聲音與局限性
《芯片與科學(xué)法》的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策引發(fā)了諸多爭(zhēng)議，且在實(shí)際運(yùn)行中可能面臨一定的局限性。
第一，對(duì)于美國(guó)本土半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)而言，《芯片與科學(xué)法案》提供的財(cái)政補(bǔ)貼可能會(huì)導(dǎo)致半導(dǎo)體行業(yè)中的馬太效應(yīng)加劇。大公司及其在華盛頓的說(shuō)客將使獲得大量補(bǔ)貼的不是最優(yōu)秀或最具創(chuàng)新性的公司，而是與決策層最有聯(lián)系的公司。大企業(yè)能夠獲得更多的政府補(bǔ)貼與行業(yè)影響力，進(jìn)而利用資本手段對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行蠶食鯨吞，造成壟斷與扼殺創(chuàng)新的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。佛蒙特州參議員伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）直接將其描述為“送給大企業(yè)的贈(zèng)品”。
第二，《芯片與科學(xué)法》的對(duì)華投資嚴(yán)格限制引發(fā)爭(zhēng)議，對(duì)獲得美國(guó)政府資金的企業(yè)禁止在中國(guó)投資先進(jìn)半導(dǎo)體生產(chǎn)設(shè)施的10年禁令與商務(wù)部對(duì)企業(yè)對(duì)華投資的審查與追回權(quán)引發(fā)了部分企業(yè)的不滿，它們認(rèn)為這將使企業(yè)喪失他們?cè)谑澜绲谝淮蟀雽?dǎo)體市場(chǎng)——中國(guó)的市場(chǎng)份額，削弱企業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。
第三，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼缺乏長(zhǎng)期資金保障。在上世紀(jì)90年代，美國(guó)也曾推出一系列半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策，但效果呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，最終未能阻止美國(guó)的芯片的生產(chǎn)商被臺(tái)積電與三星擊敗，美國(guó)設(shè)計(jì)、東亞代工成為芯片生產(chǎn)的主流形式。臺(tái)積電創(chuàng)始人張忠謀就曾表示“由于芯片生產(chǎn)成本過(guò)高以及人才短缺，美國(guó)本土化制造芯片，幾乎無(wú)法取得成功�！�，并明確表態(tài)不看好美、日兩國(guó)重拾芯片制造技術(shù)�！缎酒c科學(xué)法》在半導(dǎo)體行業(yè)的537億得到保障的資金來(lái)勢(shì)洶洶，但后續(xù)撥款很可能受到美國(guó)財(cái)政吃緊和政黨輪替影響，面臨政治阻力和利益集團(tuán)反對(duì)，存在較大的不確定性。高額的補(bǔ)貼同時(shí)也有可能使企業(yè)對(duì)補(bǔ)貼產(chǎn)生依賴(lài)，削弱企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力與競(jìng)爭(zhēng)意愿，一旦補(bǔ)貼無(wú)法維系，美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)可能將遭到重創(chuàng)。
第四，產(chǎn)業(yè)本土化不如“友岸外包”。此種觀點(diǎn)的支持者認(rèn)為，美國(guó)不能單槍匹馬地扭轉(zhuǎn)全球化，也不能追求計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的對(duì)大量復(fù)雜商品的自給自足。將生產(chǎn)集中于少數(shù)美國(guó)制造商將更容易受到短缺的影響。將供應(yīng)鏈分散在在盟國(guó)和友好國(guó)家，共享生產(chǎn)、儲(chǔ)存、制造能力，有助于美國(guó)發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，節(jié)約成本，提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力，并與盟國(guó)保持更友好與緊密的關(guān)系。
二、壟斷人類(lèi)科技的皇冠：美國(guó)的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策沿革
1.產(chǎn)業(yè)初生：扶持型產(chǎn)業(yè)政策
現(xiàn)代半導(dǎo)體工業(yè)源于著名的貝爾實(shí)驗(yàn)室在1947年發(fā)明的第一塊晶體管。得益于半導(dǎo)體芯片強(qiáng)大計(jì)算能力帶來(lái)的巨大軍事潛力，早期美國(guó)半導(dǎo)體工業(yè)的主要訂單來(lái)自于美國(guó)軍方。出于美蘇冷戰(zhàn)與太空競(jìng)賽的需要，從上世紀(jì)50年代開(kāi)始，在“買(mǎi)美國(guó)貨”政策下，美國(guó)軍方一直向美國(guó)企業(yè)大量采購(gòu)半導(dǎo)體設(shè)備，在直接拉動(dòng)了半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
軍事采購(gòu)不僅為美國(guó)半導(dǎo)體工業(yè)提供了市場(chǎng)，軍事技術(shù)的需求特點(diǎn)也深刻影響了美國(guó)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新路線，美國(guó)軍方在選用新技術(shù)時(shí)更看重性能而非成本，這讓美國(guó)企業(yè)在長(zhǎng)期穩(wěn)定的軍事訂單推動(dòng)下更加重視新技術(shù)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用，并對(duì)沖了創(chuàng)新帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。在半導(dǎo)體工業(yè)發(fā)展的早期，美國(guó)政府以軍事采購(gòu)的方式實(shí)行了產(chǎn)業(yè)政策，推動(dòng)了美國(guó)半導(dǎo)體工業(yè)成為國(guó)際技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者。
2.面對(duì)挑戰(zhàn)：防御性產(chǎn)業(yè)政策
70年代末，日本開(kāi)始在隨機(jī)動(dòng)態(tài)存取內(nèi)存（DRAM，簡(jiǎn)稱(chēng)“內(nèi)存”）市場(chǎng)上挑戰(zhàn)美國(guó)。日本企業(yè)以更先進(jìn)的制造工藝、高強(qiáng)度投資、強(qiáng)力政府扶持，用低價(jià)內(nèi)存產(chǎn)品搶占了市場(chǎng)。1985年，美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)（SIA）與多家美國(guó)企業(yè)分別向美國(guó)貿(mào)易代表辦公室申訴，要求對(duì)日本半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)展開(kāi)301調(diào)查，指責(zé)日本限制市場(chǎng)進(jìn)入以及對(duì)美傾銷(xiāo)。美國(guó)商務(wù)部立即以提高關(guān)稅威脅日本，迫使日本廠商縮減產(chǎn)量、提高價(jià)格。1986年9月，美日兩國(guó)政府最終就價(jià)格與產(chǎn)量控制等達(dá)成半導(dǎo)體貿(mào)易協(xié)定，日本通過(guò)允許美國(guó)設(shè)定芯片的價(jià)格下限來(lái)?yè)Q取美國(guó)中止對(duì)日本廠商的司法行動(dòng)。美國(guó)商務(wù)部針對(duì)每個(gè)日本企業(yè)設(shè)定外國(guó)市場(chǎng)價(jià)值（FMVs），在保障美國(guó)企業(yè)高價(jià)格的同時(shí)，允許低成本的日企擠壓高成本的日企。此外，此協(xié)定還要求日本開(kāi)放20%的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額。
此外，從日本的成功經(jīng)驗(yàn)中，美國(guó)也發(fā)現(xiàn)了美國(guó)企業(yè)間合作不同的問(wèn)題。在國(guó)防部的推動(dòng)與資助下，14家企業(yè)于1987年底聯(lián)合成立了合作研究的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟——半導(dǎo)體制造技術(shù)戰(zhàn)略聯(lián)盟（SEMATECH）。這個(gè)聯(lián)盟每年從企業(yè)和政府各獲得1億美元資助，用于改進(jìn)美國(guó)半導(dǎo)體裝備產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)間的縱向聯(lián)系、協(xié)調(diào)與制定產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。
3.90年代以來(lái)：被動(dòng)性產(chǎn)業(yè)政策
隨著比較優(yōu)勢(shì)的消失與半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)分工，美國(guó)企業(yè)逐漸退出了芯片生產(chǎn)領(lǐng)域，通過(guò)掌握標(biāo)準(zhǔn)，控制著最上游的芯片設(shè)計(jì)與最下游的品牌和軟件生態(tài)，占據(jù)了“微笑曲線”的兩端，拿走了整個(gè)行業(yè)的大部分利潤(rùn)。美國(guó)政府針對(duì)半導(dǎo)體行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策較為精細(xì)化和被動(dòng)，以應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，維護(hù)本國(guó)優(yōu)勢(shì)。當(dāng)半導(dǎo)體處于技術(shù)發(fā)展的相對(duì)瓶頸期，美國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策開(kāi)始注重確保美國(guó)高新產(chǎn)業(yè)的全球領(lǐng)先地位，并推動(dòng)美國(guó)科技跨越技術(shù)斷層，繼續(xù)壟斷半導(dǎo)體行業(yè)的高利潤(rùn)環(huán)節(jié)。
4.綜合產(chǎn)業(yè)政策的回歸
在面臨低端產(chǎn)業(yè)空心化、中端產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足、高端產(chǎn)業(yè)遭遇挑戰(zhàn)的當(dāng)下，特朗普總統(tǒng)以將制造業(yè)與就業(yè)帶回美國(guó)為口號(hào)獲得廣泛支持，美國(guó)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的主流意見(jiàn)已經(jīng)悄然發(fā)生改變。當(dāng)疫情將全球化供應(yīng)鏈的脆弱性展現(xiàn)無(wú)疑時(shí)，美國(guó)更加意識(shí)到本土生產(chǎn)能力不足的問(wèn)題所在�！缎酒c科學(xué)法案》體現(xiàn)出綜合性產(chǎn)業(yè)政策的回歸趨勢(shì)：即美國(guó)要保持自身在尖端技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)地位，并在此基礎(chǔ)上盡可能地恢復(fù)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、資本密集型產(chǎn)業(yè)曾經(jīng)的輝煌，回歸全球化之前的美國(guó)掌握全產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以重新對(duì)全球芯片產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)垂直掌控。美國(guó)的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)不僅要獲得“微笑曲線”兩端的利潤(rùn)，也要獲得微笑曲線中間的生產(chǎn)能力與就業(yè)崗位。
當(dāng)前美國(guó)半導(dǎo)體企業(yè)在全球各地區(qū)的產(chǎn)能分布，包括中國(guó)大陸、中國(guó)臺(tái)灣、日本、歐洲等地，而美國(guó)本土仍占主要部分。
三、芯片之外——政府主導(dǎo)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)與科技產(chǎn)業(yè)政策正在重回美國(guó)
廣義而言，產(chǎn)業(yè)政策是指政府為支持具有戰(zhàn)略重要性的特定行業(yè)（如制造業(yè)）所做的努力�，F(xiàn)代科技已經(jīng)發(fā)展到超大規(guī)模的資本投入和團(tuán)隊(duì)協(xié)作階段。當(dāng)科技發(fā)展到已經(jīng)不再是幾家企業(yè)、幾所大學(xué)甚至一個(gè)國(guó)家能夠完全負(fù)擔(dān)的時(shí)代，就更加需要一套高效率的組織體系來(lái)加以支撐。技術(shù)的創(chuàng)新主體依然是企業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策本身并不能指導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新，它的重要作用是為產(chǎn)業(yè)組織體系提供技術(shù)生產(chǎn)和應(yīng)用的外部保障。完善的產(chǎn)業(yè)政策不只是追求保持或發(fā)展某一領(lǐng)域的高端產(chǎn)業(yè)，而是最大限度地確保勞動(dòng)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技引領(lǐng)的多層次全面發(fā)展。完善的產(chǎn)業(yè)政策的宏觀目標(biāo)是保證產(chǎn)業(yè)鏈安全和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并且在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換和升級(jí)的時(shí)候妥善應(yīng)對(duì)淘汰落后產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)周期衰退產(chǎn)生的社會(huì)沖擊。
美國(guó)第一任財(cái)政部長(zhǎng)亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton）被廣泛認(rèn)為是美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的第一個(gè)主要支持者。在他著名的1791年“制造業(yè)主題報(bào)告”中，漢密爾頓主張通過(guò)關(guān)稅和補(bǔ)貼相結(jié)合的方式來(lái)支持新興的美國(guó)制造業(yè)。然而，在西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中，美國(guó)歷來(lái)最不喜歡以任何一致的方式使用產(chǎn)業(yè)政策，華盛頓通常只是在應(yīng)對(duì)感知到的外部威脅時(shí)才接受它。1930年代富蘭克林·羅斯福（Franklin D. Roosevelt）總統(tǒng)的新政計(jì)劃是美國(guó)大規(guī)模運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策的成功案例。隨之而來(lái)的大規(guī)模的、由政府主導(dǎo)的二戰(zhàn)動(dòng)員也是一個(gè)極端案例。就整體而言，在美國(guó)現(xiàn)代政治中，相比于共和黨，民主黨人對(duì)產(chǎn)業(yè)政策更為青睞。
產(chǎn)業(yè)政策有三個(gè)層次，分別是宏觀目標(biāo)（goals）、特定對(duì)象（targets）和實(shí)現(xiàn)方式（tools）。制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)依據(jù)這三個(gè)層次，分三步走:首先從規(guī)范性?xún)r(jià)值判斷出發(fā)，設(shè)立一套希望達(dá)到的宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo);其次在目標(biāo)框架內(nèi)選取需要政府干預(yù)或者政策扶持的特定對(duì)象;最后依據(jù)特定對(duì)象的行業(yè)特點(diǎn)，制定針對(duì)性的法律政策，通過(guò)資金支持等具體、可實(shí)施的手段來(lái)加以保護(hù)或者促進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)該產(chǎn)業(yè)政策的預(yù)期宏觀目標(biāo)。
例如，美國(guó)政府認(rèn)為在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中必須確保在科技領(lǐng)域的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)地位（規(guī)范性目標(biāo)），而半導(dǎo)體芯片是維持科技領(lǐng)先地位的最重要產(chǎn)業(yè)（特定對(duì)象），因此必須通過(guò)聯(lián)邦財(cái)政持續(xù)投資特定美國(guó)企業(yè)和高校的芯片研究，增加政府采購(gòu)，同時(shí)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)國(guó)的芯片出口設(shè)置準(zhǔn)入門(mén)檻，通過(guò)技術(shù)封鎖或者市場(chǎng)禁入限制其發(fā)展（實(shí)現(xiàn)方式）。
二戰(zhàn)后，美國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策很大程度上是由與蘇聯(lián)的競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)的。在上世紀(jì)60年代中期，正值登月競(jìng)賽的高峰期，美國(guó)聯(lián)邦政府將GDP的2%用于研發(fā)，聯(lián)邦政府的巨額研發(fā)支出同樣幫助美國(guó)發(fā)明了半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)。但到了2020年，這一數(shù)字已降至不到1%。在新自由主義大行其道的80、90年代，加之華盛頓共識(shí)的統(tǒng)治，產(chǎn)業(yè)政策一度在美國(guó)失寵，自由市場(chǎng)政策成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的靈丹妙藥。過(guò)去40年的由私人公司主導(dǎo)的信息產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和繁榮集中在沿海的幾個(gè)地區(qū)，并成功地進(jìn)行了幾次造富運(yùn)動(dòng)，創(chuàng)造了幾個(gè)集中性的產(chǎn)業(yè)聚集地。根據(jù)白宮的設(shè)想，《芯片與科學(xué)法案》將改變這種局面，確保未來(lái)先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品將在全美國(guó)制造，并為那些在歷史上被排除在新產(chǎn)業(yè)以外的人開(kāi)啟科學(xué)和技術(shù)領(lǐng)域的機(jī)會(huì)。
時(shí)至今日，美國(guó)高層內(nèi)部就使用產(chǎn)業(yè)政策基本達(dá)成共識(shí)。共和黨方面，特朗普總統(tǒng)顛覆了共和黨在貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)政策上的傳統(tǒng)立場(chǎng)，他以恢復(fù)美國(guó)的制造業(yè)和就業(yè)崗位為目標(biāo)，利用關(guān)稅挑起了與多個(gè)國(guó)家的貿(mào)易沖突，與中國(guó)的貿(mào)易戰(zhàn)至今沒(méi)有結(jié)束。而民主黨中的激進(jìn)派也一直呼吁政府更強(qiáng)力地干預(yù)經(jīng)濟(jì)。在今日不平等加劇、新冠大流行、與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)加劇的情況下，政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策正在重回華盛頓，兩黨關(guān)于政府是否應(yīng)該更強(qiáng)有力地介入經(jīng)濟(jì)基本達(dá)成共識(shí)。美國(guó)政治精英普遍相信，政府越來(lái)越有理由干預(yù)關(guān)鍵工業(yè)部門(mén)，以確保美國(guó)在競(jìng)爭(zhēng)中處于領(lǐng)先地位，并保證供應(yīng)鏈的安全性和質(zhì)量。
從歷史上看，以外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)為理由出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策在美國(guó)政府中并不罕見(jiàn)。盡管《芯片與科學(xué)法案》所采取的政府干預(yù)并不是嚴(yán)格意義上的、完整的產(chǎn)業(yè)政策，也不保證能達(dá)到其預(yù)想的效果，但該法案釋放了一個(gè)明確的政治信號(hào)：在新的局勢(shì)下，一同與蘇聯(lián)競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代一樣，美國(guó)將運(yùn)用科技產(chǎn)業(yè)政策作為維護(hù)國(guó)家利益的重要工具，政府將在科技研發(fā)與經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮更強(qiáng)的影響力，利用科技產(chǎn)業(yè)政策加強(qiáng)美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力將比過(guò)去更加頻繁與必要。如果僅靠自身發(fā)展無(wú)法保持優(yōu)勢(shì)，那么打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手也是必要的。美國(guó)政府會(huì)竭盡全力保護(hù)本國(guó)在核心技術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)地位，并支持美國(guó)企業(yè)為達(dá)到此目標(biāo)所做的戰(zhàn)略決策。
雖然自第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，歷屆美國(guó)政府都高度重視對(duì)高端產(chǎn)業(yè)的投入，但是從來(lái)沒(méi)有像現(xiàn)在這樣急迫和焦慮。隨著中國(guó)以驚人的體量在產(chǎn)業(yè)鏈上的攀升和不斷增加的競(jìng)爭(zhēng)壓力，美國(guó)政府開(kāi)始嚴(yán)肅應(yīng)對(duì)這一前所未有的挑戰(zhàn)。適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策是確保美國(guó)高端產(chǎn)業(yè)繼續(xù)占據(jù)主導(dǎo)地位的關(guān)鍵，美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)也非常明確:必須確保美國(guó)控制和引領(lǐng)全球產(chǎn)業(yè)鏈。
在《芯片與科學(xué)法案》的白宮簽署儀式上，美國(guó)總統(tǒng)拜登在簽署前說(shuō)“今天是建設(shè)者的一天。今天，美國(guó)正在履行諾言”�！拔覍�(duì)上帝發(fā)誓，相信50、75、100年后，人們會(huì)回顧這一周，他們會(huì)知道我們到達(dá)的這一時(shí)刻�！蔽覀冸y以預(yù)言半個(gè)或一個(gè)世紀(jì)后的情形，但我們今天可以觀察到的是，《芯片與科學(xué)法案》或許將成為近年來(lái)美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)分水嶺，為了在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)主動(dòng)權(quán)，美國(guó)將采取更強(qiáng)力與激進(jìn)的產(chǎn)業(yè)政策。作為至今為止世界綜合實(shí)力最強(qiáng)的國(guó)家，美國(guó)的財(cái)力、人力與科技實(shí)力獨(dú)步全球，為了達(dá)成既定目標(biāo)，它可以付出其他國(guó)家無(wú)法承擔(dān)的代價(jià)，也可以選擇傷敵一千自損八百的策略。以政策的具體形式與內(nèi)容判斷美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的有效性與未來(lái)預(yù)期，為言尚早。
參考文獻(xiàn)：略
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芯片戰(zhàn)爭(zhēng) 