印孟“水政治”問(wèn)題有何戰(zhàn)略深意？
張金翠 陳夢(mèng)瑤2022-12-03 云阿云智庫(kù)•南亞研究•中印關(guān)系
導(dǎo)讀：作為南亞大陸的兩個(gè)主要國(guó)家，印度與孟加拉國(guó)之間的水政治持續(xù)發(fā)展著。國(guó)際河流問(wèn)題既是促進(jìn)兩國(guó)關(guān)系發(fā)展的動(dòng)力，也是兩國(guó)關(guān)系緊張的催化劑。目前，印度和孟加拉國(guó)都希望能夠獲得穩(wěn)定的周邊環(huán)境，以更好地集中于國(guó)內(nèi)發(fā)展。因此，雙方都在積極推進(jìn)國(guó)際河流問(wèn)題的解決。
作者 | 張金翠 陳夢(mèng)瑤
內(nèi)容提要
“水政治”指的是對(duì)水資源的權(quán)威性分配和使用。在圍繞水展開(kāi)的互動(dòng)中，涉及對(duì)象具有豐富性，行為體具有多樣性，所關(guān)聯(lián)的問(wèn)題具有廣泛性。具體到費(fèi)尼河水政治，涉及對(duì)象包括費(fèi)尼河及其地下水系統(tǒng)。行為體既包括印度、孟加拉國(guó)兩個(gè)國(guó)家行為體，也包括兩國(guó)設(shè)立的第三方水資源管理機(jī)構(gòu)，還包括各邦政府、城鎮(zhèn)和居民。行為體之間相互作用，相互影響，從而促進(jìn)合作或引發(fā)爭(zhēng)議。就關(guān)聯(lián)的問(wèn)題而言，費(fèi)尼河問(wèn)題不僅是簡(jiǎn)單的水量分享，還與生態(tài)環(huán)境、經(jīng)貿(mào)往來(lái)、民眾的情感訴求等緊密相關(guān)。對(duì)費(fèi)尼河水政治的研究對(duì)于全面審視印度和孟加拉國(guó)的跨境河流問(wèn)題具有重要的參考性價(jià)值，也有助于全面且深入地認(rèn)識(shí)印孟兩國(guó)關(guān)系。
關(guān)鍵詞：水政治 印度 孟加拉國(guó) 費(fèi)尼河 國(guó)際河流
印度和孟加拉國(guó)之間共享54條國(guó)際河流，其中包括恒河（Ganges）、布拉馬普特拉河（Brahmaputra）、提斯塔河（Teesta River）等河流。印孟關(guān)于水資源的爭(zhēng)端，已經(jīng)跨越了世紀(jì)，成為兩國(guó)關(guān)系中不可忽視的一部分。
總體而言，印度和孟加拉國(guó)之間關(guān)于水資源的正式協(xié)議非常不足。然而2019年10月，印孟兩國(guó)就其中一條共有河流“費(fèi)尼河”（Feni River）簽署了一項(xiàng)備忘錄，即《印度一孟加拉國(guó)關(guān)于費(fèi)尼河的諒解備忘錄》（以下簡(jiǎn)稱2019年備忘錄）。2019年備忘錄是20多年以來(lái)在南亞簽署的第一份國(guó)際河流水共享協(xié)議，也是印度和孟加拉國(guó)繼1996年《印孟恒河水分享?xiàng)l約》（以下簡(jiǎn)稱1996年條約）后簽訂的首份水共享協(xié)議。協(xié)議何以能夠達(dá)成？?jī)蓢?guó)合作的動(dòng)因是什么？協(xié)議的簽署是否意味著印孟兩國(guó)可以一勞永逸地解決圍繞費(fèi)尼河的所有爭(zhēng)端？在此議題上，還存在著哪些潛在的爭(zhēng)議？這些爭(zhēng)議對(duì)協(xié)議的執(zhí)行會(huì)產(chǎn)生什么影響？為了弄清這些問(wèn)題，本文嘗試從水政治的視角來(lái)分析印孟兩國(guó)圍繞費(fèi)尼河所進(jìn)行的博弈。
一、什么是水政治
“水政治”（Hydropolitics）一詞最早由著名政治學(xué)家、美國(guó)文理科學(xué)院（American Academy of Arts and Sciences）院士、現(xiàn)任紐約大學(xué)政治學(xué)教授約翰·沃特伯里（John Waterbury）在《尼羅河的水政治》一書(shū)中提出。沃特伯里開(kāi)展水政治研究的背景是，埃及和蘇丹所建造的現(xiàn)有儲(chǔ)水設(shè)施，正在接近外部環(huán)境所能承受的極限。到本世紀(jì)末，尼羅河流域?qū)⒉豢杀苊獾爻霈F(xiàn)水資源短缺。沃特伯里對(duì)埃及建造阿斯旺大壩的背景和動(dòng)機(jī)進(jìn)行了分析。沃特伯里指出，修建阿斯旺大壩能夠確保埃及境內(nèi)的供水，從而使其獲得關(guān)鍵的地緣政治利益，這是埃及修建大壩的最大動(dòng)力。沃特伯里借此說(shuō)明，經(jīng)濟(jì)和政治上的收益／成本分析不是分開(kāi)的領(lǐng)域，正是由于它們之間的相互依賴，因此必須設(shè)計(jì)一種能把技術(shù)官僚和政治家聯(lián)接起來(lái)的機(jī)構(gòu)。另外，在對(duì)水資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估時(shí)，必須同時(shí)考慮政治因素、經(jīng)濟(jì)因素和技術(shù)因素�？傮w來(lái)說(shuō)，沃特伯里對(duì)水政治的研究尚屬初步，并未對(duì)水政治的內(nèi)涵和外延進(jìn)行明確的界定。
阿倫·埃爾萬(wàn)斯（Arun P.Elhance）發(fā)展了水政治的概念。埃爾萬(wàn)斯指出，水政治是對(duì)國(guó)家間關(guān)于國(guó)際水資源的沖突與合作的系統(tǒng)分析。沖突只是水政治的一面，在水資源日益短缺的情況下，國(guó)際水資源也為各國(guó)提供了與鄰國(guó)合作的機(jī)會(huì)，以便多種用途用水，從而產(chǎn)生巨大的利益。埃爾萬(wàn)斯還強(qiáng)調(diào)了第三方的作用：“國(guó)際水資源的合作也許需要很長(zhǎng)時(shí)間才能取得進(jìn)展，即使這種合作可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)共享水資源的最佳利用，也不一定持久，但在沒(méi)有第三方的調(diào)解和支持的情況下，這種合作可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)�！本C合埃爾萬(wàn)斯的研究，可以看出其定義的水政治包含三個(gè)方面的特征：（1）國(guó)家是主要行為體；（2）各行為體圍繞水資源展開(kāi)沖突與合作，而在第三方的調(diào)解下更有可能實(shí)現(xiàn)合作；（3）在共享的國(guó)際河流流域中發(fā)生。不過(guò)，埃爾萬(wàn)斯只關(guān)注到了水政治中以國(guó)家為中心的、發(fā)生在國(guó)際河流流域中的沖突和合作，這其實(shí)并不是水政治的唯一焦點(diǎn)。
水政治研究專家、南非科學(xué)和工業(yè)研究委員會(huì)高級(jí)研究員理查德·邁斯（Richard Meissner）也試圖定義水政治。邁斯認(rèn)為，因?yàn)槿祟惿钤谝粋�(gè)越來(lái)越全球化的社會(huì)中，行為體在水資源方面的互動(dòng)范圍比埃爾萬(wàn)斯所設(shè)想的要廣泛得多。水政治研究是對(duì)國(guó)家、非國(guó)家行為體以及其他參與者（例如國(guó)家內(nèi)部和外部的個(gè)人）之間，圍繞有關(guān)國(guó)際和國(guó)內(nèi)水資源的權(quán)威性分配和使用所進(jìn)行的相互作用的系統(tǒng)研究。這些國(guó)際和國(guó)內(nèi)水資源不僅包括國(guó)家領(lǐng)土管轄范圍內(nèi)外的河流，還包括濕地、冰川、含水層和湖泊等其他水資源。邁斯的定義表明：（1）水政治是關(guān)于水資源的權(quán)威性分配和使用；（2）側(cè)重于多種行為體之間的互動(dòng)；（3）行為體之間存在某種互惠關(guān)系；（4）跨境河流和國(guó)家領(lǐng)土內(nèi)的河流都是水政治的研究對(duì)象，前者意味著水資源的國(guó)際性，后者則強(qiáng)調(diào)水資源的主權(quán)性。顯然，邁斯對(duì)水政治的定義更為全面。
綜上所述，水政治應(yīng)當(dāng)被視為是對(duì)水資源的權(quán)威性分配和使用的研究。首先，水政治的研究對(duì)象具有豐富性。除了國(guó)際河流，研究對(duì)象還可以是國(guó)家間共有的地下水、濕地、湖泊和冰川等水資源。其次，水政治中的行為體存在多樣性。各層面的行為體是垂直分布的，從國(guó)際到區(qū)域、國(guó)家、邦（�。�、城鎮(zhèn)，甚至再到村莊、家庭和個(gè)人。不同層面的行為體相互影響，會(huì)導(dǎo)致某種程度的互利或矛盾。最后，水政治所關(guān)聯(lián)的問(wèn)題具有廣泛性，包括宏觀角度的水沖突、水合作、水外交和水生態(tài)，以及微觀角度的、因水而產(chǎn)生的生產(chǎn)、運(yùn)輸、生活、宗教、信仰和性別等問(wèn)題。
具體到費(fèi)尼河問(wèn)題中，水政治的研究對(duì)象除了費(fèi)尼河之外，還需要關(guān)注補(bǔ)給費(fèi)尼河的地下水系統(tǒng)。在多層面的行為體上，國(guó)家、國(guó)家間水資源管理機(jī)構(gòu)、各邦政府、城鎮(zhèn)和居民互相聯(lián)系、互相制約。而且，費(fèi)尼河問(wèn)題也不僅是簡(jiǎn)單的水量分享，還關(guān)系到水合作、水外交、水生態(tài)以及經(jīng)貿(mào)往來(lái)、民眾的情感訴求等方面。本文嘗試從水政治的視角來(lái)探析印度和孟加拉國(guó)的費(fèi)尼河問(wèn)題。為了更深刻地認(rèn)識(shí)當(dāng)前的費(fèi)尼河問(wèn)題，首先需要進(jìn)一步完整地梳理和了解印度和孟加拉國(guó)水爭(zhēng)端的歷史。因?yàn)殛P(guān)乎費(fèi)尼河的一系列問(wèn)題，也曾以相似的面貌出現(xiàn)在印孟水爭(zhēng)端的歷史中。
二、印孟水爭(zhēng)端的歷史與現(xiàn)實(shí)
印孟水爭(zhēng)端始于前孟加拉國(guó)（東巴基斯坦）時(shí)期。1951年，巴基斯坦在得知印度計(jì)劃在其境內(nèi)的法拉卡（Farakka）處建造水壩（Barrage）后，向印度方面提出恒河水分享的要求。印度建造法拉卡水壩的主要目的，在于經(jīng)25英里長(zhǎng)的運(yùn)河，由恒河向胡格利河（Hugli River）調(diào)水，從而保持加爾各答港的正常運(yùn)行，同時(shí)也可以防止海水倒灌導(dǎo)致的土地鹽化問(wèn)題。然而印度取水的計(jì)劃勢(shì)必減少恒河的水量，從而直接影響到作為恒河下游沿岸國(guó)的巴基斯坦的用水量和生態(tài)環(huán)境。因此，巴基斯坦一直對(duì)法拉卡水壩的建造持反對(duì)態(tài)度。印度在當(dāng)時(shí)并沒(méi)有積極回應(yīng)巴方的訴求。直到1960年，印度和巴基斯坦才進(jìn)行正式的協(xié)商，但沒(méi)有取得任何實(shí)質(zhì)性的結(jié)果，法拉卡水壩的建造也并未停止。
在1975年簽訂的《關(guān)于恒河水共享的臨時(shí)協(xié)定》中，孟加拉國(guó)實(shí)際上從印度獲得了可觀的讓步。然而，孟加拉國(guó)隨后發(fā)生的軍事政變以及領(lǐng)導(dǎo)人拉赫曼被刺殺，引起了印度執(zhí)政者英迪拉的巨大不滿，導(dǎo)致后續(xù)雙方的恒河水談判中止。因而1975年臨時(shí)協(xié)議只持續(xù)了當(dāng)年枯水期剩余的40天（即4月21日-5月31日），在到期后并未更新或重新簽署一項(xiàng)協(xié)定。
1977年，在孟加拉國(guó)和國(guó)際社會(huì)的壓力下，印度再次回到談判桌前，兩國(guó)簽訂了《關(guān)于分享在法拉卡的恒河水和增加徑流量的協(xié)定》。此后，印度和孟加拉國(guó)于1982年、1985年分別簽訂了兩份關(guān)于恒河水分享的備忘錄。期間的1983年，印孟就兩國(guó)間另外一條共有河流——提斯塔河的流量分配達(dá)成一致，簽署了協(xié)定。但該協(xié)定是短期的，僅持續(xù)了兩年多的時(shí)間，到1985年便自動(dòng)到期，且未續(xù)簽。印孟兩國(guó)始終未能達(dá)成一項(xiàng)長(zhǎng)期的、正式的關(guān)于兩國(guó)共有河流的安排。
直到1996年，印度和孟加拉國(guó)的國(guó)內(nèi)政治環(huán)境都發(fā)生了變化。在孟加拉國(guó)，由國(guó)父拉赫曼創(chuàng)立的、與印度有密切聯(lián)系的孟加拉人民聯(lián)盟（Awami League）上臺(tái)執(zhí)政，尋求改善與印度的關(guān)系；而印度高達(dá)政府則開(kāi)始奉行由時(shí)任外交部長(zhǎng)的古杰拉爾（Inder Kumar Gujral）推出的新的外交原則——“古杰拉爾主義”，即在南亞進(jìn)行區(qū)域外交時(shí)，印度對(duì)其較小的鄰國(guó)提供慷慨的、真誠(chéng)的幫助，而不要求對(duì)方給印度以相應(yīng)的回報(bào)。國(guó)內(nèi)的政治變革為兩國(guó)關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展提供了契機(jī)，國(guó)際河流的問(wèn)題也被重新提上議程。1996年，印度和孟加拉國(guó)簽署了《印孟恒河水分享?xiàng)l約》。該條約有效期為30年，且條約中明確規(guī)定了兩國(guó)分享恒河水的具體公式，根據(jù)法拉卡處的可用水量，以一定比例或具體數(shù)額規(guī)定兩國(guó)的水份額；以及根據(jù)該公式，在每年1月1日至5月31日期間進(jìn)行分水的一份計(jì)劃表。此外，值得注意的是，這也是印孟兩國(guó)第一次在水分享的安排上使用“條約”（Treaty）一詞，而不是之前的“協(xié)定”（Agreement）或“諒解備忘錄”（Memorandum of Understanding）。1996年條約的簽署推動(dòng)兩國(guó)在解決水爭(zhēng)端問(wèn)題上朝著正確的方向前進(jìn)，開(kāi)啟了印孟間諒解和合作的新時(shí)代。
但此后，印度和孟加拉國(guó)再未正式締結(jié)過(guò)任何一項(xiàng)有關(guān)兩國(guó)共有河流的臨時(shí)協(xié)定或條約。2011年，印度曾試圖就提斯塔河的水分享與孟加拉國(guó)達(dá)成臨時(shí)協(xié)定，但由于西孟加拉邦的反對(duì)，最后以失敗告終。也就是說(shuō)，在2019年備忘錄簽署之前，盡管印度和孟加拉國(guó)共有幾十條國(guó)際河流，但它們之間只有一項(xiàng)關(guān)于恒河的1996年條約。2019年費(fèi)尼河備忘錄的成功簽訂，可被視作印孟兩國(guó)在解決兩國(guó)水爭(zhēng)端上邁出的新步伐，意味著雙方的政治互信進(jìn)一步加深。進(jìn)入2021年，在費(fèi)尼河問(wèn)題上，印孟兩國(guó)又達(dá)成了新的共識(shí)。2021年3月9日，印度總理莫迪（Narendra Modi）和孟加拉國(guó)總理哈西娜（Sheikh Hasina）一同出席了橫跨費(fèi)尼河的友誼橋（Maitri Setu，英文名為 Friendship Bride）的落成典禮。友誼橋的建成，將極大地Bridge)促進(jìn)印度東北各邦與孟加拉國(guó)的互聯(lián)互通。莫迪在典禮上稱：“這種互聯(lián)互通不僅加強(qiáng)了印度和孟加拉國(guó)之間的友誼，而且證明了它也是一種強(qiáng)有力的商業(yè)聯(lián)系。”“整個(gè)地區(qū)正在發(fā)展成為印度東北部和孟加拉國(guó)之間的貿(mào)易走廊�！庇颜x橋的落成表明兩國(guó)在解決費(fèi)尼河問(wèn)題上仍是以合作為導(dǎo)向的。那么兩國(guó)在費(fèi)尼河問(wèn)題上為什么能夠合作？
三、費(fèi)尼河水政治——合作的動(dòng)因
對(duì)于印度和孟加拉國(guó)而言，農(nóng)業(yè)是兩國(guó)的主要產(chǎn)業(yè)，因而兩國(guó)對(duì)水的依賴性極大。此外，印度和孟加拉國(guó)人口的快速增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快以及工業(yè)方面迅速提升的用水需求，對(duì)共有河流的水量造成了持續(xù)的壓力。而印孟兩國(guó)嚴(yán)重的貧困狀況，又大大影響了該區(qū)域國(guó)際河流的沖突與合作。作為一條僅由印度和孟加拉國(guó)共享的國(guó)際河流，兩國(guó)有關(guān)費(fèi)尼河的糾紛長(zhǎng)期存在。
費(fèi)尼河發(fā)源于北緯23°20＇、東經(jīng)91°47＇的印度特里普拉邦（Tripura）南部山區(qū)，向西南方向流動(dòng)，全長(zhǎng)116公里，是印度一孟加拉國(guó)邊界的一部分。作為一條界河，費(fèi)尼河穿過(guò)印度一側(cè)的薩布羅姆鎮(zhèn)（Sabroom），流經(jīng)孟加拉國(guó)的吉大港專區(qū)（Chittagong Division）后，匯入孟加拉灣。費(fèi)尼河隔開(kāi)了特里普拉邦和吉大港專區(qū)，導(dǎo)致特里普拉邦沒(méi)有面向孟加拉灣的出�？冢瑯O大地限制了特里普拉邦的發(fā)展。與印孟之間的其它國(guó)際河流一樣，兩國(guó)對(duì)河流份額的控制是不成比例的，開(kāi)發(fā)意圖也并不相同。兩國(guó)在費(fèi)尼河的利益訴求不同，產(chǎn)生爭(zhēng)端是必然的。盡管如此，印度和孟加拉國(guó)都需要這條河流，雙方存在一定的合作空間。
關(guān)于費(fèi)尼河的討論可以追溯到前孟加拉國(guó)時(shí)期。東巴基斯坦（前孟加拉國(guó)）聲稱費(fèi)尼河的主權(quán)屬于東巴基斯坦，因?yàn)橘M(fèi)尼河在兩國(guó)之間形成邊界，并流入了東巴基斯坦。但印度方面并不承認(rèn)，且繼續(xù)使用費(fèi)尼河河水，這與東巴基斯坦產(chǎn)生了爭(zhēng)執(zhí)。孟加拉國(guó)獨(dú)立后，兩國(guó)也一直沒(méi)有訂立費(fèi)尼河的有關(guān)協(xié)議。直到2007年，印度外交部在其發(fā)布的一份名為《印度一孟加拉國(guó)的政治關(guān)系》的報(bào)告中稱，在2005年9月于達(dá)卡召開(kāi)的第36屆聯(lián)合河流委員會(huì)（JRC，Joint Rivers Commission）會(huì)議上，費(fèi)尼河問(wèn)題已被納入兩國(guó)的授權(quán)范圍內(nèi)。這次會(huì)議同時(shí)決定，未來(lái)兩國(guó)水利部長(zhǎng)將訪問(wèn)開(kāi)發(fā)工程被擱置的地點(diǎn)。此后，在2006年9月14至21日間，兩國(guó)水利部長(zhǎng)對(duì)共有河流開(kāi)發(fā)和防洪工程所在的各個(gè)地點(diǎn)開(kāi)展了聯(lián)合視察。2010年3月，在第37屆JRC會(huì)議上，孟加拉國(guó)同意印度從費(fèi)尼河抽取1.82立方英尺／秒的水用于飲用水供應(yīng)計(jì)劃但后續(xù)未有實(shí)際動(dòng)作。2019年8月，印度和孟加拉國(guó)在達(dá)卡舉行了JRC的秘書(shū)級(jí)會(huì)議，同意收集數(shù)據(jù)并為包括費(fèi)尼河在內(nèi)的7條國(guó)際河流制定水共享協(xié)議。2019年10月，印度和孟加拉國(guó)正式簽署了《印度一孟加拉國(guó)關(guān)于費(fèi)尼河的諒解備忘錄》。在該備忘錄中，孟加拉國(guó)同意印度從費(fèi)尼河抽取1.82立方英尺／秒的水，用于印度薩布羅奧姆鎮(zhèn)的供水。
2019年備忘錄的簽署，事實(shí)上顯示了目前印度和孟加拉國(guó)在處理費(fèi)尼河問(wèn)題上是以合作為主要導(dǎo)向的。友誼橋的順利建成也佐證了這一點(diǎn)。那么，印度和孟加拉國(guó)是如何克服國(guó)際河流治理中的集體行動(dòng)困境，從而推動(dòng)2019年備忘錄的簽署，即雙方同意合作的動(dòng)因是什么？在費(fèi)尼河水政治中，其研究對(duì)象包括費(fèi)尼河及其地下水系統(tǒng)。為了達(dá)成有關(guān)費(fèi)尼河河水的權(quán)威性分配和使用，印度、孟加拉國(guó)和聯(lián)合河流委員會(huì)是主要行為體，各邦政府、城鎮(zhèn)則從側(cè)面影響了行為體的行為動(dòng)機(jī)。不同層面的行為體相互作用，產(chǎn)生一定程度的互惠互利，從而推動(dòng)印孟在費(fèi)尼河問(wèn)題上的合作。同時(shí)，費(fèi)尼河水政治所牽涉到的問(wèn)題也是廣泛的，涉及水合作、水外交以及兩國(guó)的國(guó)內(nèi)和國(guó)際運(yùn)輸、貿(mào)易等各方面。
（一）印度的動(dòng)因
對(duì)印度來(lái)說(shuō)，與孟加拉國(guó)達(dá)成費(fèi)尼河的相關(guān)協(xié)議是迫切的。一方面，薩布羅奧姆鎮(zhèn)正處于水危機(jī)中。在2019年備忘錄簽署之前，該鎮(zhèn)居民被迫依靠地下水作為唯一的飲用水來(lái)源。但該地區(qū)的地下水含鐵量極高。特里普拉邦政府2012年發(fā)布的地下水質(zhì)量評(píng)估報(bào)告顯示，該地區(qū)的地下水中鐵的含量已經(jīng)超過(guò)了允許的限值，即使通過(guò)過(guò)濾也無(wú)法對(duì)其進(jìn)行處理。而長(zhǎng)期飲用鐵含量高的水，會(huì)對(duì)身體造成極大傷害，損害肝臟、胰腺和心臟，導(dǎo)致糖尿病、血色素沉著癥等疾病。并且，由于當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^(guò)私人抽水泵抽取地下水，導(dǎo)致地下水開(kāi)采過(guò)度，該地區(qū)已經(jīng)嚴(yán)重缺水，供水量逐年減少。2019年備忘錄所協(xié)商的1.82立方英尺／秒的抽水量，能極大地緩解薩布羅奧姆鎮(zhèn)的水需求。
另一方面，解決與孟加拉國(guó)的費(fèi)尼河問(wèn)題，將給印度的貿(mào)易帶來(lái)可觀的好處。一直以來(lái)，印度東部各邦與西部各邦只能經(jīng)由東北部的阿薩姆邦（Assam）進(jìn)行往來(lái)，交通運(yùn)輸十分不便。因此，印度一直計(jì)劃在費(fèi)尼河上建一座橋梁，將印度的特里普拉邦與孟加拉國(guó)的拉姆加爾（Ramnagar）地區(qū)連接起來(lái)。拉姆加爾位于孟加拉國(guó)吉大港專區(qū)的科格拉焦里縣（Khagrachhari）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從阿加爾塔拉（gartala，特里普拉邦的首府）經(jīng)由阿薩姆邦再到加爾各答的公路為1650公里，距離新德里2637公里，而如果經(jīng)由孟加拉國(guó)吉大港港口，再到加爾各答的路程，僅為500至600公里。這項(xiàng)工程在2015年得到兩國(guó)政府的共同批準(zhǔn)，印度中央政府還主動(dòng)承擔(dān)了全部的工程費(fèi)用，造價(jià)約為13.3億盧比，并交由印度道路運(yùn)輸及公路部（Ministry of Road Transport and Highways）下屬的國(guó)家公路和基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)公司（National Highways and InfrastructureDevelopment Corporation）進(jìn)行建造。2021年3月，莫迪和哈西娜一起宣布了這座大橋的落成。這座大橋被命名為“友誼橋”。如果后續(xù)友誼橋能夠順當(dāng)?shù)赝度胧褂�，大宗商品和大型機(jī)械就可以從印度各地和其它國(guó)家通過(guò)吉大港運(yùn)往印度東部各邦，從而節(jié)省大量時(shí)間和金錢(qián)，為地區(qū)發(fā)展打開(kāi)新的圖景。
并且，特里普拉邦政府已經(jīng)批準(zhǔn)在薩布羅奧姆鎮(zhèn)設(shè)立該邦的首個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，投資額約為63.5億盧比。經(jīng)濟(jì)特區(qū)聚焦于四類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，包括以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的加工、橡膠、竹子和紡織部門(mén)，預(yù)計(jì)創(chuàng)造5000個(gè)工作崗位。經(jīng)濟(jì)特區(qū)還將設(shè)立一個(gè)綜合檢查站，以使旅客和貨物順利通行。友誼橋連接薩布羅奧姆鎮(zhèn)和吉大港港口，將使薩布羅奧姆鎮(zhèn)成為物流中心，并吸引更多的外國(guó)投資。印度道路運(yùn)輸及公路部部長(zhǎng)尼丁·加德卡里（Nitin Gadkari）表示，費(fèi)尼河大橋?qū)τ谟《鹊慕?jīng)濟(jì)、國(guó)防和社會(huì)發(fā)展都十分重要。顯然，穩(wěn)妥地解決與孟加拉國(guó)的費(fèi)尼河問(wèn)題，能夠?yàn)橛《热蘸蟮目缇尺\(yùn)輸提供保證與維持穩(wěn)定。這也是印度簽署2019年備忘錄的目的之一。
（二）孟加拉國(guó)的動(dòng)因
簽署2019年備忘錄對(duì)于孟加拉國(guó)來(lái)說(shuō)也是有好處的。如果吉大港能夠成為印度東部各邦對(duì)外貿(mào)易的窗口，這能為孟加拉國(guó)帶來(lái)不菲的經(jīng)濟(jì)收入，至少印度每年向孟加拉國(guó)支付的航線、港口使用以及過(guò)境費(fèi)用等就將是一筆可觀的數(shù)字，而且還能夠使孟加拉國(guó)當(dāng)?shù)氐倪\(yùn)輸公司受益。同時(shí)，將提供一條印孟間新的貿(mào)易路線。世界銀行最新公布的一份報(bào)告顯示，如果印度和孟加拉國(guó)能夠?qū)崿F(xiàn)無(wú)縫運(yùn)輸，可能使孟加拉國(guó)的國(guó)民收入提高17％。
并且，由于孟加拉國(guó)地處南亞和東南亞之間，隨著吉大港基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步完善，會(huì)為孟加拉國(guó)吸引更多的外國(guó)投資。不僅拉動(dòng)孟加拉國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，吉大港作為南亞地區(qū)交通樞紐的地位也將大大提升，能夠增強(qiáng)孟加拉國(guó)在地區(qū)及國(guó)際社會(huì)中的影響力。
然而，僅僅就2019年備忘錄的內(nèi)容來(lái)說(shuō)，印度獲益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)孟加拉國(guó)。此外，哈西娜政府還要承受來(lái)自孟加拉國(guó)國(guó)內(nèi)的政治壓力。因?yàn)檫@份協(xié)議是哈西娜訪印期間簽署的，事前并未得到孟加拉國(guó)議會(huì)的批準(zhǔn)。但哈西娜政府仍然簽署了這份臨時(shí)協(xié)議，可以從兩方面對(duì)其動(dòng)機(jī)進(jìn)行探討。
一方面，是哈西娜政府的對(duì)印政策使然。自2008年12月贏得大選以來(lái)，哈西娜政府一直奉行對(duì)印度的積極政策。兩國(guó)建立了密切、無(wú)所不包的關(guān)系，從更緊密的貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系延伸到前所未有的安全合作。僅在過(guò)去的5年中，雙方領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤次數(shù)就多達(dá)10次。而這種關(guān)系在過(guò)去幾十年中并不明顯。從1975年到2008年，孟加拉國(guó)與印度的關(guān)系起伏不定，期間互不信任和相互敵對(duì)而不是合作主導(dǎo)了兩國(guó)關(guān)系的發(fā)展。在最近一次會(huì)晤中，兩國(guó)又新簽署了7項(xiàng)協(xié)定，哈西娜還表示，“印度是我們真正的朋友”。哈西娜政府對(duì)印政策的積極傾向在處理費(fèi)尼河問(wèn)題表現(xiàn)得非常明顯。費(fèi)尼河問(wèn)題一直到2007年都未有任何實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。但到2010年，即哈西娜上臺(tái)執(zhí)政后僅一年多的時(shí)間，印度和孟加拉國(guó)便在此事上有所突破，孟加拉國(guó)不僅同意印度的費(fèi)尼河取水計(jì)劃，還贊成印度在費(fèi)尼河上建造大橋的方案。此外，2015年6月，哈西娜還和時(shí)任印度總理的莫迪共同為費(fèi)尼河大橋舉行了奠基儀式。費(fèi)尼河問(wèn)題的談判進(jìn)程之所以如此順利，與哈西娜政府的對(duì)印友好態(tài)度是十分相關(guān)的。
另一方面，是2019年備忘錄簽署過(guò)程中的隱形附加條件。這涉及水外交理論中的“補(bǔ)償支付”（Side-payment）概念。所謂補(bǔ)償支付是指，在只涉及兩個(gè)國(guó)家的國(guó)際河流合作中，當(dāng)A國(guó)所獲得的收益多于B國(guó)時(shí)，為了促使B國(guó)以合作達(dá)成水協(xié)議，A國(guó)會(huì)樂(lè)意向B國(guó)提供一定的“補(bǔ)償”。兩個(gè)獨(dú)立變量會(huì)影響A國(guó)的補(bǔ)償支付傾向，一是地理位置，二是國(guó)家間的經(jīng)濟(jì)差異。因此，在國(guó)家之間的實(shí)力懸殊的情境下，強(qiáng)國(guó)并非一定要把自己的意愿強(qiáng)加給弱國(guó)。補(bǔ)償支付已被證明是解決水權(quán)糾紛和促進(jìn)在地理上不對(duì)稱情況下合作的最可接受的手段。在印孟關(guān)于費(fèi)尼河問(wèn)題的談判中，是存在補(bǔ)償支付現(xiàn)象的。
首先，根據(jù)2019年備忘錄，是孟加拉國(guó)向印度供水，印度的獲益程度遠(yuǎn)高于孟加拉國(guó)。其次，相比于孟加拉國(guó)，印度是較為富裕的國(guó)家，且印度雖然是上游國(guó)家，但印度也希望向其鄰國(guó)釋放“善意”，至少體現(xiàn)外交上某種程度的對(duì)等。所以，印度是具備補(bǔ)償支付意愿的。最后，是進(jìn)行補(bǔ)償支付的手段。在哈西娜訪問(wèn)印度期間，除了2019年備忘錄以外，還簽署了另外6項(xiàng)協(xié)議。雖然協(xié)議的內(nèi)容未向公眾公開(kāi)，但通過(guò)對(duì)事后印度外交部所發(fā)布的《孟加拉國(guó)總理對(duì)印度進(jìn)行正式訪問(wèn)期間的印度-孟加拉國(guó)聯(lián)合聲明》的研究，可以得到一定的信息。首先是國(guó)際河流方面，印度表示正在督促國(guó)內(nèi)所有利益攸關(guān)方在提斯塔河的水分享上達(dá)成一致，以及對(duì)孟加拉國(guó)在恒河一帕德瑪河水壩項(xiàng)目表示贊賞。另外，糧食安全對(duì)于孟加拉國(guó)至關(guān)重要，但印度對(duì)洋蔥的出口禁令導(dǎo)致孟加拉國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的洋蔥價(jià)格飛漲。在哈西娜有針對(duì)性地提出該問(wèn)題后，印度對(duì)此做出了反應(yīng)，特別規(guī)定了允許向孟加拉國(guó)出口洋蔥。此外，印度還同意繼續(xù)為孟加拉國(guó)向印度市場(chǎng)的出口擴(kuò)大免稅和免配額準(zhǔn)入、以捐贈(zèng)方式向孟加拉國(guó)提供一些寬軌（broad-gauge）和米軌（metr-gauge）列車等。這一系列優(yōu)惠措施可能并不全都是“補(bǔ)償”，因?yàn)檎勁屑?xì)節(jié)和有關(guān)文件尚未公布，但可以佐證在2019年備忘錄談判過(guò)程中，確實(shí)存在補(bǔ)償支付現(xiàn)象。因而孟加拉國(guó)簽署2019年備忘錄的動(dòng)機(jī)也是強(qiáng)烈的。
（三）聯(lián)合河流委員會(huì)的作用
聯(lián)合河流委員會(huì)（JRC）是印度和孟加拉國(guó)共同設(shè)立的、管理兩國(guó)共有水資源的國(guó)家間機(jī)構(gòu)。JRC于1972年3月19日在達(dá)卡成立，1972年6月開(kāi)始運(yùn)作，并于1972年11月24日在達(dá)卡簽署了《印度一孟加拉國(guó)聯(lián)合河流委員會(huì)章程》。章程規(guī)定，委員會(huì)的成員由兩國(guó)政府指定，由主席和三名成員組成，其中有兩名是工程師。兩國(guó)政府也可以根據(jù)需要任命專家和顧問(wèn)。該委員會(huì)的主席由孟加拉國(guó)和印度每年輪流擔(dān)任。1978年1月以前，兩國(guó)的官員均可被任命為JRC的主席，但此后，JRC的主席只能由印度或者孟加拉國(guó)的水利部長(zhǎng)擔(dān)任。委員會(huì)的常務(wù)會(huì)議視需要舉行，通常每年舉行四次。此外，應(yīng)任何一個(gè)政府的要求，隨時(shí)可以召開(kāi)特別會(huì)議。JRC的主要職能如下：保持參與國(guó)之間的聯(lián)絡(luò)，確保最有效的共同努力，以最大程度地利用共同河流系統(tǒng)給兩國(guó)帶來(lái)的利益；擬定防洪工程，并建議實(shí)施聯(lián)合項(xiàng)目；擬定關(guān)于洪水預(yù)警、洪水預(yù)報(bào)和颶風(fēng)預(yù)警的詳細(xì)建議；研究防洪和灌溉項(xiàng)目，使該地區(qū)的水資源得到公平利用，以實(shí)現(xiàn)兩國(guó)人民的共同利益；就影響兩國(guó)的防洪問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)研究并提出建議；以及委員會(huì)還應(yīng)履行兩國(guó)政府經(jīng)雙方同意指示其執(zhí)行的其他職能。
作為水資源管理的跨國(guó)機(jī)構(gòu)，JRC在處理費(fèi)尼河問(wèn)題中發(fā)揮了重要的作用。除了收集、交換包括費(fèi)尼河在內(nèi)的7條河流的最新數(shù)據(jù)，JRC還擬定了臨時(shí)分水協(xié)定的框架草案。此外，JRC還設(shè)立了一個(gè)技術(shù)委員會(huì)，對(duì)印度從費(fèi)尼河取水做了規(guī)定。印孟兩國(guó)最終都簽署了2019年備忘錄，表明JRC的工作成果得到了兩個(gè)流域國(guó)家的認(rèn)可，其運(yùn)轉(zhuǎn)是有效的。
而根據(jù)技術(shù)委員會(huì)的決定，在實(shí)施2019年備忘錄時(shí)，需要遵循以下7個(gè)限制條件：下水道的寬度將是4.50米，而不是7.65米；孟加拉國(guó)可以在確定其特性后再提供水泵；從費(fèi)尼河抽取的水量無(wú)論如何都不會(huì)超過(guò)1.82立方米／秒；兩國(guó)總工程師將對(duì)抽水量進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)，他們將在水泵安裝后檢查水泵的容量；將水供應(yīng)到薩布羅奧姆鎮(zhèn)的管道不得超過(guò)一根；兩國(guó)總工程師將共同確定進(jìn)水口的位置；如果侵蝕發(fā)生在費(fèi)尼河對(duì)岸的孟加拉國(guó)一側(cè)，印度將實(shí)施該部分的河岸保護(hù)工作。
2019年備忘錄的形式和內(nèi)容是靈活且具有彈性的。從限制內(nèi)容來(lái)看，盡管孟加拉國(guó)同意印度從費(fèi)尼河取水，但印度并不能單方面開(kāi)展行動(dòng)。輸水管道的鋪設(shè)、水泵的安裝和確定進(jìn)水口的位置等緊要環(huán)節(jié)都需要在印孟雙方一致確認(rèn)的前提下才能夠執(zhí)行。因此，如果在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)實(shí)際情況與設(shè)想不符，或者臨時(shí)發(fā)生變化，印孟雙方都留有協(xié)商的空間。并且，兩國(guó)工程師同時(shí)對(duì)印度的抽水量進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)，尤其是孟方所進(jìn)行的監(jiān)測(cè)，是保障作為費(fèi)尼河沿岸下游國(guó)的孟加拉國(guó)的水權(quán)益的關(guān)鍵。此外，作為交換，印度還同意幫助孟加拉國(guó)解決河岸侵蝕的問(wèn)題�？梢哉f(shuō)，兩國(guó)在費(fèi)尼河問(wèn)題上的合作余地是充足的。
四、費(fèi)尼河水政治-潛在的爭(zhēng)議
在費(fèi)尼河水政治中，存在多層面的行為體，每個(gè)層面的行為體的動(dòng)機(jī)和目的并不總是相同，譬如印度、孟加拉國(guó)和聯(lián)合河流委員會(huì)是促使合作的關(guān)鍵行為體。但合作不一定對(duì)所有相關(guān)行為體都有利，或者是有利的程度有所不同，因而會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)議。作為上游國(guó)的印度從費(fèi)尼河抽水，印度是受益方，所以印度方面總是極力稱贊印孟兩國(guó)在費(fèi)尼河水政治上展開(kāi)的合作，絕口不提可能導(dǎo)致的爭(zhēng)議或問(wèn)題。印度對(duì)繼續(xù)促成印孟兩國(guó)在費(fèi)尼河有關(guān)事項(xiàng)上的合作極其迫切，在2021年3月份舉行的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤中，印度向孟加拉國(guó)表達(dá)了希望盡早與孟方敲定有關(guān)費(fèi)尼河水資源共享?xiàng)l約草案的想法。畢竟目前所簽訂的備忘錄是臨時(shí)性的，對(duì)正在抓緊進(jìn)行東北大開(kāi)發(fā)的印度來(lái)說(shuō)，其保障性還不夠強(qiáng)。
受到影響的是下游的孟加拉國(guó)，反對(duì)的聲音集中在孟加拉國(guó)方面，出現(xiàn)爭(zhēng)議的行為體主要是城鎮(zhèn)、村莊和居民。從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)講，這三類行為體的生存和發(fā)展與費(fèi)尼河息息相關(guān)。招致?tīng)?zhēng)議的原因包括：第一，印度以往在印孟兩國(guó)共有河流的表現(xiàn)并不佳；第二，孟加拉國(guó)國(guó)內(nèi)一直存在反印情緒；第三，缺乏依賴費(fèi)尼河生存的民眾的參與；第四，對(duì)下游水生態(tài)可能造成損害。這也是費(fèi)尼河水政治所關(guān)聯(lián)的重要問(wèn)題。
（一）失去信用的印度
許多孟加拉國(guó)民眾懷疑，印度所抽取的1.82立方英尺／秒的水會(huì)對(duì)孟加拉國(guó)產(chǎn)生不利影響，以及印度是否只抽取這么多水。孟加拉國(guó)聯(lián)合河流委員會(huì)的成員卡馬·安瓦爾·侯賽因（KM Anwar Hossain）表示，在季風(fēng)或枯水期，費(fèi)尼河都不缺水，河流的最低流量約為110立方英尺／秒，因此，印度的取水并不會(huì)造成什么影響。孟加拉國(guó)工程技術(shù)大學(xué)（Bangladesh University of Engineering and Technology）水與洪水管理研究所（Institute of Water and Flood Management）的賽義夫·伊斯蘭（Saiful Islam） 教授也表達(dá)了相同的看法。但他強(qiáng)調(diào)，如果印度抽取的水量超過(guò)1.82立方英尺／秒，可能會(huì)影響基于費(fèi)尼河水的“穆胡里一費(fèi)尼”（Muhuri-Feni）灌溉工程�；谟《纫酝诠灿泻恿鞯谋憩F(xiàn)，其信任記錄并不佳。
印度對(duì)河流過(guò)度開(kāi)發(fā)的例子舉不勝舉，恒河是鮮明的例證。有學(xué)者特別研究了法拉卡水壩對(duì)孟加拉國(guó)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重破壞，包括1996年條約簽署前和簽署后。缺水給孟加拉國(guó)西南部地區(qū)的人民帶來(lái)了許多苦難，不僅導(dǎo)致捕魚(yú)和航行中斷，多余的鹽沉積物進(jìn)入肥沃的耕作土壤，對(duì)農(nóng)業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)造成了不利影響，還改變了水利特征并致使恒河三角洲生態(tài)發(fā)生變化，增加了孟加拉國(guó)遭受毀滅性季風(fēng)洪水的頻率。法拉卡水壩對(duì)孟加拉國(guó)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)所造成的破壞都是不可逆的。而1996年條約的簽署，并未使情況得到改善，甚至變得更加糟糕，因?yàn)橛《炔⑽窗礂l約規(guī)定的數(shù)量抽取恒河水。由于法拉卡水壩調(diào)水的影響，漁業(yè)和林業(yè)資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)在1996年之后是孟加拉國(guó)普遍存在的問(wèn)題，全國(guó)各地的地下水位也都在降低。從某種意義上來(lái)說(shuō)，該國(guó)幾乎所有與水有關(guān)的問(wèn)題都?xì)w因于法拉卡水壩的影響。因此，在2019年備忘錄公布后，孟加拉國(guó)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了廣泛而尖銳的批評(píng)，認(rèn)為同意印度從費(fèi)尼河取水是極具風(fēng)險(xiǎn)性的。
另外，2019年11月，孟加拉反對(duì)黨（Jatiya P rty，民族黨）領(lǐng)導(dǎo)人在議會(huì)上對(duì)哈西娜提出質(zhì)詢，為什么孟加拉國(guó)放棄了費(fèi)尼河水，而印度卻沒(méi)有從提斯塔河中分享給孟加拉國(guó)更多的水？該領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，印度方面只是口頭上表示會(huì)盡快推進(jìn)提斯塔河的協(xié)商，卻并沒(méi)有實(shí)際行動(dòng)，這實(shí)際上是一場(chǎng)不對(duì)等的水交換。
孟加拉國(guó)一直希望能與印度簽署關(guān)于提斯塔河的水協(xié)議。2011年1月，印孟兩國(guó)雙方代表團(tuán)共同完成了協(xié)議草案的商榷。印方承認(rèn)“為了減輕依賴提斯塔河生存的數(shù)百萬(wàn)人的痛苦，并挽救他們的生計(jì)，孟加拉國(guó)有必要獲得其對(duì)提斯塔河水域的公平份額，兩國(guó)政府已就該協(xié)議草案達(dá)成一致”。不過(guò)由于西孟加拉邦的反對(duì)，該協(xié)議最終未能成功簽署。2014年莫迪首次上任后曾向孟加拉國(guó)政府保證，會(huì)在其總理的第一屆任期內(nèi)解決這個(gè)問(wèn)題。然而時(shí)至今日，關(guān)于提斯塔河的水協(xié)議仍然沒(méi)有任何蹤影。顯然，在孟加拉國(guó)政府所期冀的水交換上，印度只會(huì)開(kāi)出“空頭支票”。
（二）被激化的反印情緒
孟加拉國(guó)民眾的反印情緒由來(lái)已久。2009年哈西娜政府上臺(tái)執(zhí)政后，印孟關(guān)系有所改善，但孟加拉國(guó)國(guó)內(nèi)的反印情緒并未因此而煙消云散。致使孟加拉國(guó)國(guó)內(nèi)反印情緒長(zhǎng)期存在的原因眾多且復(fù)雜，比如孟加拉國(guó)在與印度的貿(mào)易中一直處于逆差，兩國(guó)存在著民族認(rèn)同和領(lǐng)土爭(zhēng)議等歷史遺留問(wèn)題，兩國(guó)的水資源爭(zhēng)端也是其中之一。印度是流域內(nèi)典型的優(yōu)勢(shì)國(guó)家。判斷國(guó)際河流流域優(yōu)勢(shì)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)有二，一是流域國(guó)家的國(guó)民總產(chǎn)值（GNP）或國(guó)內(nèi)總產(chǎn)值（GDP）為流域內(nèi)最高；二是流域國(guó)家的地理位置優(yōu)越。印度的經(jīng)濟(jì)實(shí)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)孟加拉國(guó)，且作為上游國(guó)，印度對(duì)河水的控制能力也強(qiáng)于孟加拉國(guó)。因此，在水的問(wèn)題上，孟加拉國(guó)民眾的不安全感一直極強(qiáng)。
1975年11月至1976年5月的恒河枯水期間，在沒(méi)有與孟加拉國(guó)協(xié)商的情況下，印度曾強(qiáng)行啟用法拉卡水壩，從恒河大規(guī)模抽水，致使孟加拉國(guó)遭受了巨大的損失。1976年5月，在老政治家巴沙尼（Moulana Bhashani）的領(lǐng)導(dǎo)下，以“拯救河流”“拯救國(guó)家”和“拯救孟加拉國(guó)”為口號(hào)，來(lái)自拉杰沙希（Rajshahi）、諾瓦布甘杰（Chapainawabganj）、朗布爾市（Rangpur）和西拉杰甘杰（Sirajganj）等不同地區(qū)的50多萬(wàn)民眾參加了此次“向法拉卡進(jìn)軍”的示威游行。印孟關(guān)系一度變得相當(dāng)緊張，孟加拉國(guó)最終將恒河水爭(zhēng)端國(guó)際化。
2019年備忘錄的簽署打開(kāi)了孟加拉國(guó)內(nèi)反印情緒的宣泄口。孟加拉國(guó)內(nèi)再次因?yàn)榕c印度的水問(wèn)題，發(fā)生大規(guī)模的抗議活動(dòng)。孟加拉國(guó)越來(lái)越多的年輕人認(rèn)為，印度不會(huì)給孟加拉國(guó)帶來(lái)任何好處，即便后者已經(jīng)從這種關(guān)系中獲利頗豐。哈西娜政府與印度的緊密聯(lián)系促使孟加拉國(guó)國(guó)內(nèi)的反印度情緒重新抬頭。2019年10月7日，孟加拉國(guó)工程技術(shù)大學(xué)的一名叫做阿布拉·法哈德（Abrar Fahad）的學(xué)生被毆打致死。起因是法哈德在臉書(shū)（Facebook）上發(fā)表了對(duì)孟加拉國(guó)與印度達(dá)成的共享費(fèi)尼河水的“交易”的批評(píng)意見(jiàn)，認(rèn)為哈西娜未能在該問(wèn)題上捍衛(wèi)國(guó)家的利益。這起殺人案已被指控是孟加拉學(xué)生聯(lián)盟（Bangladesh Chhatra League，BCL）的幾個(gè)成員所為。而B(niǎo)CL是現(xiàn)今孟加拉國(guó)執(zhí)政黨，即孟加拉人民聯(lián)盟在學(xué)校的組織基地。該事件在孟加拉國(guó)全國(guó)各地的大學(xué)引發(fā)了一系列抗議活動(dòng)，許多人在社交媒體上為法哈德伸張正義，強(qiáng)烈譴責(zé)哈西娜政府的“暴行”。盡管此次抗議活動(dòng)與1975年那次示威游行的起因并不完全相同，但可以得到的結(jié)論是，水問(wèn)題是影響印度和孟加拉國(guó)關(guān)系的關(guān)鍵因素，是激發(fā)孟加拉國(guó)國(guó)內(nèi)反印情緒的催化劑。
（三）民眾參與的缺乏
即便從費(fèi)尼河抽取的水量很少，可印孟關(guān)于共同管理跨界河流的政治決定仍對(duì)孟加拉國(guó)境內(nèi)費(fèi)尼河的沿岸地區(qū)造成了一定的影響。法哈德被謀殺可能是由于暴力的學(xué)生政治活動(dòng)造成的，但其核心問(wèn)題是，在決策過(guò)程中，那些依賴費(fèi)尼河生存的民眾的聲音被嚴(yán)重地邊緣化。這種雙邊協(xié)議是由政府代表民眾締結(jié)的，并沒(méi)有留給受影響地區(qū)的民眾表達(dá)意見(jiàn)的空間，而這些民眾又不得不承擔(dān)協(xié)議可能帶來(lái)的后果。
相似的狀況出現(xiàn)在2011年印孟締結(jié)關(guān)于提斯塔河的臨時(shí)協(xié)議的時(shí)期。當(dāng)時(shí)，印度西孟加拉邦的居民抗議與孟加拉國(guó)分享提斯塔河的河水，時(shí)任西孟加拉邦首席部長(zhǎng)班納吉（Mamata Banerjee）拒絕在印度和孟加拉國(guó)協(xié)商好的文件上簽字。盡管班納吉被指責(zé)是在進(jìn)行“狹隘的政治”，但生活在提斯塔河沿岸的居民卻對(duì)她的堅(jiān)持表示感謝。對(duì)當(dāng)?shù)鼐用駚?lái)說(shuō)，共享水的想法是難以接受的，因?yàn)樘崴顾邮撬醒睾泳用袢粘Ｉ钪凶钣H密的存在，它可以殺死疾病，給予祝福，還見(jiàn)證了不丹人、尼泊爾人和英國(guó)人的征服和失敗的歷史。當(dāng)?shù)厝说那楦泻托枨螅寂c河流息息相關(guān)，并因此而形成強(qiáng)大的公眾輿論，這是政客們無(wú)法忽視的。
因此，政府在商定國(guó)際河流的有關(guān)安排時(shí)，不能無(wú)視沿岸居民的情感和意見(jiàn)表達(dá)，而共享水資源通常會(huì)對(duì)此提出挑戰(zhàn)。在2019年備忘錄的談判、簽署及執(zhí)行的過(guò)程中，孟加拉國(guó)政府本應(yīng)允許在受影響的費(fèi)尼河沿岸地區(qū)召開(kāi)居民聽(tīng)證會(huì)，以聽(tīng)取當(dāng)?shù)鼐用竦男枨蠛拖敕�，并將這些需求和想法作為與印度談判的重要參考。這對(duì)保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活、文化認(rèn)同和宗教信仰等至關(guān)重要。
（四）生態(tài)環(huán)境隱患
首先，是過(guò)度取水造成的生態(tài)隱患。由于印度擬在薩布羅奧姆鎮(zhèn)建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，而該特區(qū)的主要產(chǎn)業(yè)包括以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的加工、橡膠、竹子和紡織行業(yè)，這引起了巨大的爭(zhēng)議。因?yàn)檫@種高耗水的產(chǎn)業(yè)集群將難以避免地對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響，尤其是在用水方面。盡管協(xié)定是以飲用水的名義向薩布羅奧姆鎮(zhèn)供水，但隨著這里經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立和產(chǎn)業(yè)集群的運(yùn)行，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)用水量的巨大增幅，因此未來(lái)薩布羅奧姆鎮(zhèn)的居民可能再次面臨水危機(jī)。而一旦印度違反與孟加拉國(guó)簽訂的2019年備忘錄中的規(guī)定，抽取超過(guò)1.82立方英尺／秒的河水，對(duì)于下游孟加拉國(guó)的沿岸居民的生產(chǎn)生活、以及費(fèi)尼河的生態(tài)環(huán)境，都將是非常嚴(yán)重的打擊。
其次，是經(jīng)濟(jì)特區(qū)排放污染物的影響。經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，在生產(chǎn)過(guò)程中都容易產(chǎn)生污染物質(zhì)，這些污染物質(zhì)被排放進(jìn)費(fèi)尼河，將會(huì)嚴(yán)重危害費(fèi)尼河的生態(tài)和水質(zhì)。有學(xué)者對(duì)孟加拉國(guó)境內(nèi)的費(fèi)尼河河口沉積物中的重金屬污染程度、分布和來(lái)源進(jìn)行了評(píng)估。評(píng)估結(jié)果顯示，選定的8種重金屬的平均含量（微克／克）依次為錳（37.85）＞鉻（35.28）＞鎳（33.27）＞鈷（31.02）＞鉛（6.47）＞銀（1.09）＞砷（0.85）＞汞（0.71），并且這些濃度在空間和季節(jié)分布上有所不同，在地勢(shì)高點(diǎn)和雨季相對(duì)較高。其中，銀、鈷和汞處于中等至高污染水平，潛在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)也表明，銀、鈷和汞是該區(qū)域確定的最具潛在風(fēng)險(xiǎn)的生態(tài)因子。也就是說(shuō)，費(fèi)尼河已經(jīng)是一條水生態(tài)相當(dāng)脆弱的河流。經(jīng)濟(jì)特區(qū)污染物的排放會(huì)加劇孟加拉國(guó)境內(nèi)費(fèi)尼河的生態(tài)惡化。
最后，是對(duì)地下水系統(tǒng)的危害。不論該流域的地質(zhì)結(jié)構(gòu)和含水層的性質(zhì)如何，污水通過(guò)土壤浸出和滲濾，導(dǎo)致地下水的質(zhì)量顯著下降，這反過(guò)來(lái)也會(huì)對(duì)土壤的健康產(chǎn)生不利影響。并且，產(chǎn)業(yè)集群的建立和發(fā)展，通常會(huì)對(duì)地下水補(bǔ)給系統(tǒng)造成破壞，從而減少費(fèi)尼河的可用水量。
生態(tài)環(huán)境保護(hù)是如此重要，在任何有關(guān)跨界水的合作中都不應(yīng)被忽視。然而迄今為止，印度方面未對(duì)可能造成的生態(tài)問(wèn)題給出任何的回應(yīng)或應(yīng)對(duì)方案，只是反復(fù)強(qiáng)調(diào)連接薩布羅奧姆鎮(zhèn)和拉姆加爾的友誼橋建成后對(duì)印孟兩國(guó)經(jīng)濟(jì)的有利之處。印度外交部長(zhǎng)蘇杰生（S.Jaishankar）聲稱“連通性就是生產(chǎn)力”。日前，印度正在抓緊修建通往薩布羅奧姆鎮(zhèn)的公路和鐵路，作為印度在東北部大規(guī)模開(kāi)發(fā)工作的一部分，以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的交通連通性和便利性。
在以水政治視角開(kāi)展的對(duì)費(fèi)尼河問(wèn)題的研究中，如何實(shí)現(xiàn)費(fèi)尼河水的權(quán)威分配和可持續(xù)使用是研究的重點(diǎn)。研究不僅關(guān)注費(fèi)尼河本身，也關(guān)注其地下水系統(tǒng)。而在水政治中發(fā)揮效用的多層面行為體，其行為的動(dòng)因和目的各不相同，但又相互影響、相互作用，從而產(chǎn)生互利或矛盾。例如，國(guó)家層面上的印度和孟加拉國(guó)，出于對(duì)各自國(guó)家利益的衡量，積極推動(dòng)2019年備忘錄的簽署。在各方促成2019年備忘錄的過(guò)程中，水合作、水外交、國(guó)內(nèi)和國(guó)際運(yùn)輸、貿(mào)易等都是水政治所關(guān)聯(lián)的問(wèn)題。同樣，也有行為體的利益與之相矛盾，比如仇視印度的孟加拉國(guó)民眾、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的沿岸居民，故而存在較大的爭(zhēng)議。致使2019年備忘錄出現(xiàn)爭(zhēng)議的各項(xiàng)原因也是水政治所關(guān)聯(lián)的問(wèn)題。
結(jié)語(yǔ)
作為南亞大陸的兩個(gè)主要國(guó)家，印度與孟加拉國(guó)之間的水政治持續(xù)發(fā)展著。國(guó)際河流問(wèn)題既是促進(jìn)兩國(guó)關(guān)系發(fā)展的動(dòng)力，也是兩國(guó)關(guān)系緊張的催化劑。目前，印度和孟加拉國(guó)都希望能夠獲得穩(wěn)定的周邊環(huán)境，以更好地集中于國(guó)內(nèi)發(fā)展。因此，雙方都在積極推進(jìn)國(guó)際河流問(wèn)題的解決。2019年關(guān)于費(fèi)尼河的備忘錄簽訂，意味著兩國(guó)在國(guó)際河流方面的合作更進(jìn)一步，有望加快處理兩國(guó)其它共有國(guó)際河流的爭(zhēng)端，尤其是2011年被擱置的提斯塔河的臨時(shí)協(xié)議。
再者，從兩國(guó)在費(fèi)尼河問(wèn)題上的合作可以看出，印度和孟加拉國(guó)都試圖加深兩國(guó)間的貿(mào)易流通性。哈西娜在友誼橋的落成儀式上表示：“這是一個(gè)歷史性時(shí)刻，因?yàn)槲覀冋谕ㄟ^(guò)與印度建立聯(lián)系來(lái)在南亞開(kāi)創(chuàng)一個(gè)新時(shí)代。政治邊界不應(yīng)成為貿(mào)易的實(shí)際障礙�！钡《群兔霞永瓏�(guó)的水爭(zhēng)端歷史表明，國(guó)際河流問(wèn)題就像一個(gè)定時(shí)炸彈存在于雙方關(guān)系中，是兩國(guó)友好的障礙。毫無(wú)疑問(wèn)，妥善處理國(guó)際河流問(wèn)題是印度和孟加拉國(guó)實(shí)現(xiàn)深度合作的必要條件，兩國(guó)關(guān)于費(fèi)尼河的合作是邁出的重要一步。
然而，水政治是復(fù)雜的。費(fèi)尼河水分享引發(fā)的一系列爭(zhēng)議表明，處理國(guó)際河流問(wèn)題不僅僅是簡(jiǎn)單的、以國(guó)家為主要行為體的相互作用，它還涉及水資源管理的國(guó)家間機(jī)構(gòu)、各邦政府和當(dāng)?shù)鼐用竦榷鄠�(gè)行為體。并且，水分享也不只是關(guān)系到水的分配，還有民眾的情感訴求和意見(jiàn)表達(dá)，以及可能造成的環(huán)境惡化等問(wèn)題。此外，費(fèi)尼河只流經(jīng)印度和孟加拉國(guó)，未牽扯到第三個(gè)國(guó)家，其流域也不及恒河、提斯塔河等河流流域面積大，不過(guò)僅在費(fèi)尼河水分享上就暴露出如此多的問(wèn)題，后續(xù)商定其余國(guó)際河流的安排，只會(huì)出現(xiàn)更多的困難。雖然印度和孟加拉國(guó)高層政府的積極態(tài)度預(yù)示著國(guó)際河流問(wèn)題解決的樂(lè)觀前景，但雙方都不應(yīng)忽視這些潛在的負(fù)面問(wèn)題，因?yàn)檫@些問(wèn)題會(huì)不斷地顯露甚至擴(kuò)大化，成為兩國(guó)在國(guó)際河流問(wèn)題甚至兩國(guó)關(guān)系上更進(jìn)一步的重大阻礙。
作者簡(jiǎn)介：張金翠，上海大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海大學(xué)全球問(wèn)題研究院副教授，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)博士，主要研究領(lǐng)域?yàn)橹忻狸P(guān)系、中印關(guān)系等；陳夢(mèng)瑤，上海大學(xué)全球問(wèn)題研究院研究助理。
本文轉(zhuǎn)載自《南亞研究季刊》2021年第4期文章，文章原標(biāo)題為《印度和孟加拉國(guó)兩國(guó)關(guān)系中的費(fèi)尼河問(wèn)題——水政治的視角》
關(guān)注手機(jī)移動(dòng)微站
2927
作為中國(guó)人，真應(yīng)該認(rèn)真了解印度東北現(xiàn)狀… 