平局 | 2023，改開中國復(fù)盤：從內(nèi)循環(huán)到地方債！
原創(chuàng) 平局2023-01-10云阿云智庫•中國改開
導(dǎo)讀：從某種意義上來說，我們一刀切式地干掉了各地各基層的內(nèi)循環(huán)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈只不過是一份“投名狀”罷了，它所帶來的唯一效果就是，使得當(dāng)時的西方更放心讓制造業(yè)轉(zhuǎn)移到中國，因為看起來這種“自廢武功”式的做法，使得中國的產(chǎn)業(yè)鏈戰(zhàn)略縱深極度縮短，對西方主導(dǎo)的全球化貨幣和經(jīng)濟(jì)循環(huán)更為依賴。這種依賴主要就體現(xiàn)在債務(wù)問題上！
實際上，我們在80年代之前全國建立起來的基層基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)欠浅氋F的戰(zhàn)略資源，它原本能夠成為我們面對世界經(jīng)濟(jì)危機波動時期的托底和內(nèi)循環(huán)基礎(chǔ)，然而很可惜的是，這些耗費了兩代人青春建立起來的全國基層基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈被一刀切掉了。
我們作為一個高舉馬克思主義的社會主義國家，在過去很長一段時間里，卻深受西方自由經(jīng)濟(jì)學(xué)派的影響，以為債務(wù)可以拉動GDP、以為全球經(jīng)濟(jì)供需會一直循環(huán)發(fā)展下去，然而馬克思早已預(yù)言：“在資本主義制度下，經(jīng)濟(jì)危機一定會到來�！焙苓z憾，馬克思是對的。
從目前看，世界經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不是走出疫疾就能恢復(fù)的問題了，人類面臨的困難比很多人預(yù)想的要大得多。美國債務(wù)危機的無解，必然引發(fā)整個西方需求市場的疲軟和塌方。而當(dāng)西方主導(dǎo)的整個全球經(jīng)濟(jì)循環(huán)面臨這種無解的萎縮崩壞時，作為當(dāng)初將自身經(jīng)濟(jì)全面接入西方主導(dǎo)全球化的中國經(jīng)濟(jì)，又怎能安然過關(guān)呢？就好像當(dāng)世界經(jīng)濟(jì)這條航母逐漸走向沉沒時，已經(jīng)變成這條航母發(fā)動機的中國制造，是注定很難脫身的。
前言：這幾天網(wǎng)上又開始流行所謂60萬億地方城投債的問題，主基調(diào)當(dāng)然是灰暗的，無解的，甚至是悲觀的。
從情緒上來說，沉重的地方債務(wù)危機論調(diào)其實不利于我們凝聚共識、共克時艱，但從客觀上來說，中國的地方債又確實是一個大雷，問題遲早要有人面對。本文是希望在剖析問題的同時，找到解決問題的路徑，在承認(rèn)問題和困難的同時，建立希望和信心。因為在這個時代，信心是比黃金還要寶貴的東西。
在1990年之前全國并沒有進(jìn)行“改革開放”，當(dāng)時的“改革”僅限于沿海一些城市或特區(qū)。在此之前，中國經(jīng)濟(jì)并非是對接西方主導(dǎo)的全球化，而是非常內(nèi)循環(huán)。不知道大家還記得不記得，在90年代之前，哪怕是一個非常小的小縣城，也往往擁有自己的化工廠、藥廠、肉聯(lián)廠、肥皂廠、磚廠、飼料廠、水泥廠、甚至糖廠或冰糕廠。
當(dāng)時的中國沒有數(shù)字上蒸蒸日上好看的GDP增速，但貴在穩(wěn)定，各地方政府幾乎沒有什么負(fù)債，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈非常完善，屬于“麻雀雖小五臟俱全”的狀態(tài)。說句不好聽的話，以當(dāng)時的那種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，哪怕突然打仗了，各地民生和工業(yè)也完全不怕，因為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈武裝到縣一級，各地方各基層完全可以實現(xiàn)小范圍的“內(nèi)循環(huán)”運作，對外依存度極低。而這些曾經(jīng)武裝到縣城的基層全產(chǎn)業(yè)鏈，大多數(shù)是我國80年代之前的布局。增速慢，但很穩(wěn)妥。
然而隨著90年代一聲令下，除大規(guī)模的央企和事關(guān)國計民生的大型核心國企之外，各基層各縣城的這些小全產(chǎn)業(yè)鏈國營廠子被直接破除和拍賣，一時間全國失業(yè)潮洶涌而至，之前幾十年建立起來的基層內(nèi)循環(huán)體系內(nèi)打破，失去了這些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)支撐的地方政府財政直接被掛了空檔，加上受蘇俄解體的余波影響，可以說90年代有很長一段時間，大家對未來的看法都是非常不樂觀的。
不過后來網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)家們很喜歡津津樂道的一件事就是，破除各基層基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈似乎是正確的。因為自90年代以后，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展起來了，城市建設(shè)日新月異，老百姓收入節(jié)節(jié)攀升，甚至一度達(dá)到家家戶戶有小轎車的地步。這些發(fā)展是沒有錯的，是有目共睹的，但問題是這些和自我毀損各基層基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈有必然聯(lián)系嗎？
答案其實是沒有的。從某種意義上來說，我們一刀切式地干掉了各地各基層的內(nèi)循環(huán)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈只不過是一份“投名狀”罷了，它所帶來的唯一效果就是，使得當(dāng)時的西方更放心讓制造業(yè)轉(zhuǎn)移到中國，因為看起來這種“自廢武功”式的做法，使得中國的產(chǎn)業(yè)鏈戰(zhàn)略縱深極度縮短，對西方主導(dǎo)的全球化貨幣和經(jīng)濟(jì)循環(huán)更為依賴。這種依賴主要就體現(xiàn)在債務(wù)問題上！
對各基層政府而言，自身的內(nèi)循環(huán)小全產(chǎn)業(yè)鏈被破壞之后，面臨的第一個問題就是財政問題。對很多小縣城而言失去了這些大大小小的廠子，就等于失去了自身造血能力。比如當(dāng)時四川、河南等人口大省，由于身處內(nèi)陸沒有對接海外貿(mào)易的地理優(yōu)勢，因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展變得非常困難，地方財政更是近乎赤貧，大量人口失業(yè)之后，只能背井離鄉(xiāng)地涌向沿海城市去那些出口外貿(mào)加工廠里出賣自身勞動力為生。
也就是說，實際上從1990以后中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展改變了原有的結(jié)構(gòu)，自我裁剪了原有的產(chǎn)業(yè)鏈縱深，對原有的內(nèi)循環(huán)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行了爆破式的強拆，整個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)完全倒向以出口貿(mào)易型為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)。也就是，以向西方消費市場出售勞動力和基礎(chǔ)工業(yè)制成品賺取外匯，再利用出口貿(mào)易賺到的外匯在全球采購原材料，進(jìn)行下一輪生產(chǎn)制造，如此反復(fù)循環(huán)。
以美國為首的西方得到了近乎免費的廉價制成品，很好地控制了自身國內(nèi)CPI，而中國經(jīng)濟(jì)則得到了比過去快得多的GDP增長速度，一切看起來都很美好。只是生命中沒有免費的東西，別人贈送的禮物，其實早已在暗中標(biāo)好了價格。
對中國的整體經(jīng)濟(jì)而言，猛增的出口貿(mào)易和大量的外匯收入帶來了巨大的財富。央行根據(jù)外匯儲備同步發(fā)行等額人民幣，使得國內(nèi)經(jīng)濟(jì)也快速發(fā)展了起來。但這里還是存在一個致命的問題，那就是除了沿海出口制造業(yè)之外，大量內(nèi)地和中部的城市沒有任何新的財政收入來源。像四川、河南等人口大省，在很長一段時間里，省內(nèi)銀行最大的資金來源是外地打工仔們往家里匯的錢。
這種情況一直沒有得到很好的解決，直到住房商品化改革。簡單地說就是，將原有國有和集體所有的土地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)剝離，維系土地的國有或集體所有性質(zhì)，但將土地的使用權(quán)單獨剝離出來拍賣給私人房地產(chǎn)開發(fā)商，私人房地產(chǎn)開發(fā)商買下土地再開發(fā)成商品房賣給老百姓，從而實現(xiàn)盈利。如此一來，各基層地方政府就有了新的財政收入來源：賣地！也就是后來人們常說的，土地財政。
經(jīng)過十幾年的發(fā)展，各省打工仔們積累了一些財富，他們開始希望自己的子女能夠進(jìn)城，能夠享受城市里更好的教育資源，自己也不再愿意回到農(nóng)村，因此千方百計也要在城市里落戶，而當(dāng)時在城市里落戶的唯一方式就是買房。
在這種強烈的“剛需”推動下，全國房價開始了一輪又一輪的暴漲，老百姓自1990年以后出售自身勞動力賺取的辛苦錢又都花了出去，帶動了房地產(chǎn)、裝修、地方財政收入的快速提升。因為土地財政這碗飯好吃，簡單，利高，來錢短平快，加上各基層很多市縣早已沒有了可以支撐自身內(nèi)循環(huán)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈，因此很多基層地方市縣都將土地財政視作唯一的搖錢樹，想方設(shè)法推動其發(fā)展。在各地商品房實際早已經(jīng)飽和和遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其應(yīng)有價值的基礎(chǔ)上，成立“城投公司”以地方政府信用背書，大舉向地方銀行貸款參與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，滾出越來越大的債務(wù)雪球。泡沫，就這樣產(chǎn)生了。
到了2016年實際“土地財政”已經(jīng)難以為續(xù)，剛需早已飽和，人們不可能無限買房，城市人口也不可能永遠(yuǎn)增長。所以當(dāng)時央行就已經(jīng)意識到如果再這樣滾雪球下去，這個雷遲早要把所有人都炸飛，一旦房地產(chǎn)硬著陸，大水沖向市場，那么一個雞蛋漲到50塊錢都再正常不過。因此才有了當(dāng)年“三道紅線”和“房住不炒”的硬性指標(biāo)出臺，為的就是要遏制愈演愈烈的地方“土地財政”。
然而對財政問題迫在眉睫的地方政府來說，什么軟硬著陸其實都不重要，重要的是這個雷不能在自己手里爆。因此本該2016年刺破的房地產(chǎn)泡沫，又被地方政府用“棚改”來延緩和放大了。所以到了今天，各地土地財政依賴癥不僅仍未解決，反而依賴性越來越大了，債務(wù)越滾越多了。
從此世界上多了兩顆巨雷：美國股市和中國樓市。
那么，如果我們拋開網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的亂噴，沉下心來認(rèn)真梳理和回望中國樓市以及地方城投債務(wù)的問題就會發(fā)現(xiàn)，我們的債務(wù)危機核心本質(zhì)其實并不是樓市本身造成的，而是產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)分配不合理造成的。
1：我們過度依托西方全球化的出口貿(mào)易型經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致只有沿海地區(qū)能獲得除土地財政之外的產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)稅收，而大量內(nèi)地和中西部城市、各基層縣市則很難從中分到一杯羹。
2：我們30年前過快過猛地拆除了各地尤其是中西部各市縣基層的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈，導(dǎo)致各地各基層陷入必然的財政長期缺口危機，這個缺口一日不能填補，地方財政就必然繼續(xù)依賴“土地財政”。無論你用什么政策，都無法真正刺破這個泡沫。
實際上，我們在80年代之前全國建立起來的基層基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)欠浅氋F的戰(zhàn)略資源，它原本能夠成為我們面對世界經(jīng)濟(jì)危機波動時期的托底和內(nèi)循環(huán)基礎(chǔ)，然而很可惜的是，這些耗費了兩代人青春建立起來的全國基層基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈被一刀切掉了。我們投入世界經(jīng)濟(jì)和西方主導(dǎo)的全球經(jīng)濟(jì)心情過于迫切，以至于我們從未想過要給自己的未來留一條后路。今天看來，90年代初期被我們當(dāng)成包袱砍掉了各基層基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈其實是非�？上У�，這些產(chǎn)業(yè)鏈如果能夠得到一定程度的保留，那么今天我們的地方財政債務(wù)問題就不會這么嚴(yán)重，我們今天的內(nèi)循環(huán)也能有更好更穩(wěn)妥的托底。
然而當(dāng)這些產(chǎn)業(yè)鏈毛細(xì)血管被徹底剪除了以后，我們今天要想在世界經(jīng)濟(jì)危機到來的時刻充分依托和重啟內(nèi)循環(huán)避險機制恐怕就有些勉強和吃力了。2023年是世界經(jīng)濟(jì)危機加劇的一年，世界正在面臨二戰(zhàn)以來最大的經(jīng)濟(jì)衰退。我們作為一個高舉馬克思主義的社會主義國家，在過去很長一段時間里，卻深受西方自由經(jīng)濟(jì)學(xué)派的影響，以為債務(wù)可以拉動GDP、以為全球經(jīng)濟(jì)供需會一直循環(huán)發(fā)展下去，然而馬克思早已預(yù)言：“在資本主義制度下，經(jīng)濟(jì)危機一定會到來�！�
很遺憾，馬克思是對的。
從目前看，世界經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不是走出疫疾就能恢復(fù)的問題了，人類面臨的困難比很多人預(yù)想的要大得多。美國債務(wù)危機的無解，必然引發(fā)整個西方需求市場的疲軟和塌方。而當(dāng)西方主導(dǎo)的整個全球經(jīng)濟(jì)循環(huán)面臨這種無解的萎縮崩壞時，作為當(dāng)初將自身經(jīng)濟(jì)全面接入西方主導(dǎo)全球化的中國經(jīng)濟(jì)，又怎能安然過關(guān)呢？就好像當(dāng)世界經(jīng)濟(jì)這條航母逐漸走向沉沒時，已經(jīng)變成這條航母發(fā)動機的中國制造，是注定很難脫身的。
或許我們的希望在于重建全國統(tǒng)一大市場，或許我們的希望在于依托新農(nóng)村建設(shè)暫時托底未來失業(yè)人口，或許我們的希望在于和俄羅斯的遠(yuǎn)東聯(lián)合開發(fā)以及和東南亞、中亞、中東地區(qū)建立起來的小圈子經(jīng)濟(jì)，但以上這些沒有一件事是容易的。每一件，都很難。
在平局看來，我們現(xiàn)在的宣傳主基調(diào)應(yīng)該是呼吁團(tuán)結(jié)、共克時艱、正視困難、建立信心、眾志成城。對中國人而言，怕的從來都不是困難，而是沒有目標(biāo)和方向。作為一個自古以來都敢于移山填海補天治疫的民族，我們也從未在任何困難面前低頭，只要指明前進(jìn)的方向和未來的藍(lán)圖，那么再大的困難也無法擊倒我們。
2023讓我們凝聚共識，再出發(fā)！
國務(wù)院關(guān)于2021年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告
財政部 2022-11-14云阿云智庫•央企國企
導(dǎo)讀：匯總中央和地方情況，2021年，全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額308.3萬億元、負(fù)債總額197.9萬億元、國有資本權(quán)益86.9萬億元。2021年，全國國有金融企業(yè)資產(chǎn)總額352.4萬億元、負(fù)債總額313.7萬億元、形成國有資產(chǎn)25.3萬億元。2021年，全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額54.4萬億元、負(fù)債總額11.5萬億元、凈資產(chǎn)42.9萬億元。
根據(jù)《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》、《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》要求，形成了《國務(wù)院關(guān)于2021年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》，主要內(nèi)容如下：
一、國有資產(chǎn)管理總體情況
（一）企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）。
2021年，中央企業(yè)資產(chǎn)總額102.1萬億元、負(fù)債總額68.3萬億元、國有資本權(quán)益20.7萬億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率67.0%。
2021年，地方國有企業(yè)資產(chǎn)總額206.2萬億元、負(fù)債總額129.6萬億元、國有資本權(quán)益66.2萬億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率62.8%。
匯總中央和地方情況，2021年，全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額308.3萬億元、負(fù)債總額197.9萬億元、國有資本權(quán)益86.9萬億元。
（二）金融企業(yè)國有資產(chǎn)。
2021年，中央金融企業(yè)資產(chǎn)總額236.3萬億元、負(fù)債總額210.9萬億元，形成國有資產(chǎn)（國有資本及應(yīng)享有的權(quán)益，下同）18.2萬億元。
2021年，地方國有金融企業(yè)資產(chǎn)總額116.1萬億元、負(fù)債總額102.8萬億元、形成國有資產(chǎn)7.1萬億元。
匯總中央和地方情況，2021年，全國國有金融企業(yè)資產(chǎn)總額352.4萬億元、負(fù)債總額313.7萬億元、形成國有資產(chǎn)25.3萬億元。
（三）行政事業(yè)性國有資產(chǎn)。
2021年，中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額5.9萬億元、負(fù)債總額1.6萬億元、凈資產(chǎn)4.3萬億元。其中，行政單位資產(chǎn)總額1.1萬億元，事業(yè)單位資產(chǎn)總額4.8萬億元。
2021年，地方行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額48.5萬億元、負(fù)債總額9.9萬億元、凈資產(chǎn)38.6萬億元。其中，行政單位資產(chǎn)總額17.9萬億元，事業(yè)單位資產(chǎn)總額30.6萬億元。
匯總中央和地方情況，2021年，全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額54.4萬億元、負(fù)債總額11.5萬億元、凈資產(chǎn)42.9萬億元。其中，行政單位資產(chǎn)總額19.0萬億元，事業(yè)單位資產(chǎn)總額35.4萬億元。
（四）國有自然資源資產(chǎn)。
截至2021年底，全國國有土地總面積52346.7萬公頃，其中國有建設(shè)用地1796.3萬公頃、國有耕地1955.5萬公頃、國有林地11245.7萬公頃、國有草地19757.2萬公頃、國有濕地2178.3萬公頃。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)規(guī)定和我國主張，我國管轄海域面積約300萬平方千米。2021年，全國水資源總量29638.2億立方米。
二、2021年度國有資產(chǎn)管理工作情況
（一）企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）。
持續(xù)推動中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面推進(jìn)專業(yè)盡責(zé)、規(guī)范高效的董事會建設(shè)，打造高素質(zhì)專業(yè)化外部董事隊伍。深入開展董事會職權(quán)試點，有序推進(jìn)董事會向經(jīng)理層授權(quán)工作。規(guī)范股東會運作，發(fā)揮股東作用。
促進(jìn)國有資本布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。編制“十四五”全國國資系統(tǒng)國有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃、“十四五”中央企業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要，引領(lǐng)企業(yè)聚焦主責(zé)主業(yè)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，推動火電、石化、化工、鋼鐵、有色、建材等行業(yè)企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級。培育前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。
服務(wù)國家重大戰(zhàn)略和保障改善民生。全國國有企業(yè)堅決踐行爭做“三個排頭兵”工作精神，對接落實京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)以及雄安新區(qū)建設(shè)等國家重大戰(zhàn)略。高標(biāo)準(zhǔn)做好建黨100周年系列慶�；顒印⒈本┒瑠W會和冬殘奧會等重大活動的服務(wù)保障工作；加快推進(jìn)科技抗疫，為精準(zhǔn)防控疫情貢獻(xiàn)力量；系統(tǒng)推進(jìn)應(yīng)急救援綜合平臺建設(shè)，不斷提高企業(yè)應(yīng)對突發(fā)情況的能力。
完善現(xiàn)代企業(yè)市場化經(jīng)營機制。推動中央企業(yè)和地方國有企業(yè)基本完成公司制改制。完成中央企業(yè)功能界定分類，探索實施公益性業(yè)務(wù)目錄和分類核算分類考核改革。全面推進(jìn)經(jīng)理層成員任期制和契約化管理，完善薪酬分配機制，靈活開展中長期激勵。
優(yōu)化國有資產(chǎn)監(jiān)管格局。進(jìn)一步深化國資監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，動態(tài)完善監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單。全面建成全國國資國企在線監(jiān)管系統(tǒng)，創(chuàng)新構(gòu)建全國國資系統(tǒng)三級規(guī)劃體系。大力推動經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。
（二）金融企業(yè)國有資產(chǎn)。
持續(xù)增強金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)能力。引導(dǎo)國有金融機構(gòu)圍繞高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，持續(xù)加大對普惠小微、綠色發(fā)展、科技創(chuàng)新、鄉(xiāng)村振興等重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持。加大對小微外貿(mào)企業(yè)信貸支持力度。支持疫情防控重點保障企業(yè)和疫苗生產(chǎn)運輸企業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供。
深化完善國有金融資本管理改革。強化國有金融產(chǎn)權(quán)全流程監(jiān)管，高質(zhì)量完成全國國有金融資本產(chǎn)權(quán)登記。加強中央金融企業(yè)和產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)管理，建立中央金融企業(yè)名錄和可從事中央金融企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易的機構(gòu)名單。研究完善國有金融企業(yè)工資總額管理政策，建立健全企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬及工資總額管理制度。
著力防范化解重大金融風(fēng)險。支持和引導(dǎo)資本規(guī)范健康發(fā)展。督促指導(dǎo)國有金融機構(gòu)“瘦身健體”、回歸主業(yè)。壓實地方政府防范化解金融風(fēng)險的責(zé)任，推動中小金融機構(gòu)改革化險。完善國有金融企業(yè)境外投資財務(wù)管理，切實維護(hù)國有金融資本權(quán)益。完善我國全球系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管和風(fēng)險處置制度框架，增強防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險能力。
更大力度推進(jìn)普惠金融發(fā)展。支持普惠金融發(fā)展。落實落細(xì)穩(wěn)就業(yè)舉措，撥付創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息和獎補資金。深化民營和小微企業(yè)金融服務(wù)綜合改革試點。出臺支持普惠金融發(fā)展示范區(qū)獎補政策。推動出臺道路交通事故社會救助基金管理辦法，提升救助覆蓋面和便利度。
健全完善國有金融機構(gòu)治理結(jié)構(gòu)。加快推進(jìn)政策性金融機構(gòu)改革，不斷完善組織架構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，有效提升資本實力，更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重點領(lǐng)域。持續(xù)推進(jìn)股權(quán)董事實質(zhì)化管理，出臺金融機構(gòu)國有股權(quán)董事履職保障管理試行辦法，研究建立股權(quán)董事履職信息保障機制和重大事項報告機制。
（三）行政事業(yè)性國有資產(chǎn)。
健全行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理制度體系。持續(xù)推進(jìn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理配套制度建設(shè)，規(guī)范中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置行為，推動建立黨政機關(guān)執(zhí)法執(zhí)勤用車管理長效機制；完善氣象觀測站儀器設(shè)備等專用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。出臺公路資產(chǎn)、國有文物資源資產(chǎn)等管理辦法。
夯實行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)。制定行政事業(yè)性資產(chǎn)信息標(biāo)準(zhǔn)，建立資產(chǎn)信息卡標(biāo)準(zhǔn)化管理體系。推進(jìn)資產(chǎn)管理融入預(yù)算管理一體化，構(gòu)建資產(chǎn)配置、使用、處置前后銜接，預(yù)算、政府采購、資產(chǎn)管理環(huán)環(huán)相扣的全鏈條閉環(huán)管理體系。
有力推進(jìn)公共服務(wù)均等化。重點支持幼兒園新建、改擴(kuò)建，支持縣域普通高中改擴(kuò)建和設(shè)備購置，有序擴(kuò)大城鎮(zhèn)學(xué)位供給，改善辦學(xué)條件。貫徹落實《賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)試點實施方案》，支持國家實驗室建設(shè)，推進(jìn)解決關(guān)鍵核心技術(shù)“卡脖子”問題。推動體育場館、場地對社會公眾開放。
盤活和節(jié)約使用行政事業(yè)性國有資產(chǎn)。以預(yù)算約束推動開放共享。落實調(diào)劑優(yōu)先的配置原則，行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置優(yōu)先考慮閑置資產(chǎn)，實現(xiàn)資產(chǎn)跨單位、跨部門調(diào)劑共享，最大限度發(fā)揮資產(chǎn)使用效益。創(chuàng)新盤活利用方式，探索將閑置資產(chǎn)委托資產(chǎn)運營公司或者相關(guān)國有企業(yè)，提升國有資產(chǎn)效能。
（四）國有自然資源資產(chǎn)。
著力加強自然資源基礎(chǔ)管理。統(tǒng)籌推進(jìn)2021年度國土變更調(diào)查和各類自然資源專項調(diào)查，實施林草生態(tài)綜合監(jiān)測評價。開展國家重點林區(qū)等區(qū)域的自然資源確權(quán)登記，推進(jìn)不動產(chǎn)登記信息共享、流程優(yōu)化、人員集成。持續(xù)推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。出臺“十四五”自然資源保護(hù)和利用規(guī)劃。
加快構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系和用途管制制度。組織編制《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》。指導(dǎo)地方同步開展各級國土空間規(guī)劃編制，加快全國“三區(qū)三線”劃定。搭建國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)。持續(xù)推進(jìn)規(guī)劃用地領(lǐng)域“多審合一、多證合一、多測合一”改革，改進(jìn)礦業(yè)用地用海用林用草審批管理。
加大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)力度。正式設(shè)立第一批5個國家公園。印發(fā)科學(xué)綠化的指導(dǎo)意見和加強草原保護(hù)修復(fù)的若干意見。編制《全國國土綠化規(guī)劃綱要（2022—2030年）》，推進(jìn)造林綠化落地上圖。印發(fā)鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見。啟動實施一批山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程項目。
強化自然資源保護(hù)和節(jié)約集約利用。落實和改進(jìn)耕地占補平衡制度，建立補充耕地項目公開制度。實施新一輪全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，印發(fā)國家黑土地保護(hù)工程實施方案。全面推進(jìn)國家節(jié)水行動，推進(jìn)地下水取水總量與水位雙控。開展新一輪地下水超采區(qū)劃定。嚴(yán)格審批新增圍填海項目，推進(jìn)圍填海歷史遺留問題處理，加快盤活存量圍填海，嚴(yán)格管控新增用島。
持續(xù)推進(jìn)自然資源法治建設(shè)。推進(jìn)耕地保護(hù)法、黃河保護(hù)法、國家公園法等立法修法工作。推動地下水管理條例實施和土地管理法實施條例修訂。實施中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。持續(xù)加強國家自然資源督察，深入開展2021年耕地保護(hù)督察，開展礦產(chǎn)資源督察、海洋督察。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計。
三、下一步工作安排
（一）持續(xù)深化國資國企改革，加快建設(shè)世界一流企業(yè)。深化國有企業(yè)分類改革，加快建立靈活高效的市場化經(jīng)營機制。完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，加快推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。全力推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，打造一批原創(chuàng)技術(shù)策源地。深化戰(zhàn)略性重組，加快專業(yè)化整合，引導(dǎo)企業(yè)大力發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈鏈長。
（二）推進(jìn)國有金融資本管理體制改革，促進(jìn)金融機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展。健全授權(quán)經(jīng)營體系，完善績效評價體系。引導(dǎo)金融機構(gòu)專注主責(zé)主業(yè)，加強財政財務(wù)、會計審計監(jiān)管，強化對資本投向、資產(chǎn)交易、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等重大事項的監(jiān)督，健全國有金融機構(gòu)追責(zé)問責(zé)機制。
（三）完善行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理制度體系，推進(jìn)資產(chǎn)管理提質(zhì)增效。進(jìn)一步推進(jìn)落實《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》。加強行政事業(yè)性國有資產(chǎn)全生命周期管理。全力推動行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)盤活利用，探索建立長期低效運轉(zhuǎn)和閑置資產(chǎn)調(diào)劑共享機制。推動各類公共基礎(chǔ)設(shè)施等入賬核算。加快推進(jìn)資產(chǎn)管理融入預(yù)算管理一體化建設(shè)。
（四）健全自然資源管理體系，不斷加強和改進(jìn)國有自然資源資產(chǎn)管理。完善自然資源調(diào)查監(jiān)測體系。持續(xù)推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)，深化生態(tài)保護(hù)補償制度改革。全面壓實地方各級黨委和政府的耕地保護(hù)責(zé)任。繼續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。完善城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策體系，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。嚴(yán)格管控圍填海，統(tǒng)籌推進(jìn)“海岸—海域—海島”綜合保護(hù)和開發(fā)利用。推進(jìn)自然資源全面督察，建立統(tǒng)一的自然資源綜合執(zhí)法體系。
（五）完善國有資產(chǎn)報告制度體系，推動國有資產(chǎn)監(jiān)督邁上新臺階。配合做好國有資產(chǎn)綜合性立法研究工作。提升國有資產(chǎn)報告信息化水平，研究建立地方國有資產(chǎn)報告工作績效評價機制。深化國有資產(chǎn)審計工作，推進(jìn)各類監(jiān)督協(xié)同貫通。
中國地方政府債務(wù)：特征事實、潛在風(fēng)險與化解策略
張明 孔大鵬 云阿云智庫•財政金融
導(dǎo)讀：宏觀政策的過快收緊不僅會影響經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，還會引起債務(wù)利率過快上升，進(jìn)而導(dǎo)致債務(wù)問題惡化。目前，中國宏觀杠桿率已經(jīng)達(dá)近270%，存量債務(wù)已接近GDP的2.7倍，這意味著利率上升將顯著增加利息支出，甚至引爆債務(wù)危機。
張明 | 中國社科院金融研究所副所長、國家金融與發(fā)展實驗室副主任
孔大鵬 | 中國社會科學(xué)院大學(xué)
引言
近年來，地方政府債務(wù)逐漸上升，并成為中國系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重要來源。黨的十九大把“防范化解重大風(fēng)險”列為三大攻堅戰(zhàn)之首，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險是其中最重要的內(nèi)容之一。
地方政府債務(wù)的出現(xiàn)，在很大程度上體現(xiàn)了特定時期預(yù)算管理制度與地方政府收支缺口之間的矛盾。改革開放之后，地方政府擁有了一定的財政自主權(quán)，可以通過舉債補齊財政收支缺口，但總體上舉債規(guī)模有限。1994年頒布的《預(yù)算法》明確規(guī)定，國家實行中央和地方分稅制；地方政府在預(yù)算中不列赤字；除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府也不得發(fā)行地方政府債券。
分稅制改革后，地方財政支出不斷增加，財政收入?yún)s面臨各種約束，鑒于法律上已明確地方政府不具備獨立舉債權(quán)限，中央政府曾一度通過發(fā)行國債并轉(zhuǎn)貸地方的形式，來彌補地方財政收支缺口。盡管這種“國債轉(zhuǎn)貸”模式部分滿足了地方融資需要，但由于國債缺口需要地方安排配套資金，“國債轉(zhuǎn)貸”在一定程度上誘發(fā)了地方政府的變相舉債行為（馬金華，2011）。隨著地方財政收支矛盾不斷加劇，地方政府迫切需要尋找新的融資渠道。在此背景下，以城投公司為代表的地方融資平臺紛紛涌現(xiàn)出來。
2008年全球金融危機爆發(fā)后，我國通過積極財政政策對沖危機不利影響，其中一個重要方面是增加地方政府的投融資能力。財政部發(fā)布的《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》給出了地方政府債券發(fā)行的政策框架。最初，財政部負(fù)責(zé)為地方政府“代發(fā)代還”債券。從2009年到2010年，財政部共代理發(fā)行30個省級地方政府、5個計劃單列市共計60只以短期限為主的地方債券，規(guī)模合計近4000億元（人民幣，下同）。2011年，財政部在上海、浙江、廣東和深圳啟動地方政府自行發(fā)債試點，并代為辦理還本付息，試點在2013年拓展到江蘇和山東。
在全球金融危機爆發(fā)后，隨著四萬億財政刺激方案的推行，所要求的地方配套資金加劇了地方財政收支缺口的緊張狀況，地方融資平臺開始野蠻生長。從2008年上半年到2010年年末，全國融資平臺數(shù)量從大約3000家增加到6576家，貸款余額也迅速膨脹，到2010年末，地方融資平臺債務(wù)中政府負(fù)有償還責(zé)任的部分已經(jīng)達(dá)到4.08萬億元（毛振華，2020）。由于信貸風(fēng)險迅速集聚，中央政府收緊了信貸政策。商業(yè)銀行為規(guī)避監(jiān)管要求，開始尋求把表內(nèi)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移出表，在此背景下，“銀信合作”等影子銀行業(yè)務(wù)快速滋長，并在“存款脫媒”的助力下迅速膨脹，為地方融資平臺提供了新的融資渠道。截止到2013年6月，地方政府融資平臺債務(wù)余額達(dá)到6.97萬億元，較2010年年底增長了近40%。
2014年5月，財政部進(jìn)一步在多地啟動地方政府債券“自發(fā)自還”試點，地方債券發(fā)行規(guī)模顯著擴(kuò)大。同年8月，全國人大常委會通過《預(yù)算法》修正案，正式賦予省級地方政府及計劃單列市發(fā)行地方債券的權(quán)利。同年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，試圖進(jìn)一步理順地方政府債券融資機制，從而將地方債市場發(fā)展逐步規(guī)范化。然而在當(dāng)時，針對全國地方性政府債務(wù)的審計可能低估了地方融資平臺及國有企業(yè)的隱性債務(wù)（毛振華，2020）。此外，賦予地方政府發(fā)行地方債權(quán)利的“開前門”措施實際上很難滿足地方政府旺盛的融資需求。從2015年到2017年，地方政府為融資平臺及國企提供債務(wù)擔(dān)保的情況仍沒有停止，政府引導(dǎo)基金、PPP項目等成為新的地方債務(wù)擴(kuò)張渠道，地方政府債務(wù)逐漸隱性化。IMF指出，2018年和2019年中國地方政府隱性債務(wù)分別達(dá)到37萬億元和42萬億元，占當(dāng)年GDP的比重分別為40%和43%。
大規(guī)模地方政府隱性債務(wù)的存在既會扭曲宏觀調(diào)控機制，也會威脅金融體系穩(wěn)定。“十四五”規(guī)劃從實施金融安全戰(zhàn)略的高度，提出要“穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)”。化解地方政府隱性債務(wù)已成為地方政府債務(wù)這一矛盾的主要方面。梳理地方政府債務(wù)的特征事實，分析其中的潛在風(fēng)險，有助于更好地提出化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的對策建議。
本文剩下內(nèi)容的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分梳理當(dāng)前中國地方政府債務(wù)的特征事實，第三部分厘清中國地方政府債務(wù)的潛在風(fēng)險，第四部分提出化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的政策建議。
一、中國地方政府債務(wù)的特征事實
2015年前后，一系列推動地方 政府債務(wù)“顯性化”的政策先后實施，我國地方政府債券市場開始步入快速發(fā)展階段。到2018年末，此前審計部門報告的地方政府總債務(wù)已經(jīng)基本置換為地方政府債券（張曉晶與劉磊，2021）。然而，地方政府與地方融資平臺的關(guān)系錯綜復(fù)雜，徹底厘清兩者的邊界不可能一蹴而就。要理解中國地方政府債務(wù)的特征事實，不僅要看到顯性債務(wù)，更要關(guān)注隱性債務(wù)。
1、地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險雖總體可控，但已逼近警戒線
政府債務(wù)率是衡量政府償債能力的關(guān)鍵指標(biāo)，一般用當(dāng)年末政府債務(wù)余額與同期政府綜合財力的比值來表示，IMF給出的風(fēng)險控制參考區(qū)間為90%-150%，我國將地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險警戒線定為100%。財政部表示，已經(jīng)把完善“以債務(wù)率為主的地方政府債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)體系”列為“十四五”時期的重點工作。
地方政府債務(wù)余額由一般債務(wù)余額與專項債務(wù)余額組成，可以視為地方政府的顯性債務(wù)，這兩項數(shù)據(jù)公開易得。由于對綜合財力的理解、使用的數(shù)據(jù)口徑不盡相同，不同研究對地方政府債務(wù)率的測算結(jié)果呈現(xiàn)明顯差異。如果直接將一般性公共預(yù)算收入與政府性基金收入之和作為衡量政府綜合財力的依據(jù)，則容易忽略轉(zhuǎn)移支付等的影響，實際上有些省份的轉(zhuǎn)移支付收入占比相當(dāng)高。有消息稱，2020年財政部曾在未公開的“118號文件”中規(guī)定了債務(wù)率測算標(biāo)準(zhǔn)，并提出了“紅橙黃綠”風(fēng)險評級分類。此后，多個地方在其預(yù)算執(zhí)行報告中公布了債務(wù)率相關(guān)信息，有研究據(jù)此推斷出了近似于官方標(biāo)準(zhǔn)的測算方法。
從測算結(jié)果來看，2020年地方政府的顯性債務(wù)呈現(xiàn)出如下特點（圖1）：第一，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，其政府當(dāng)年的綜合財力越能覆蓋政府性債務(wù)余額。例如，在廣東、江蘇、浙江和山東等地，地方綜合財力明顯高于債務(wù)余額，且債務(wù)率位于90%以下。而在貴州、內(nèi)蒙古、云南、遼寧等地，地方政府性債務(wù)余額高于綜合財力，債務(wù)率超過了警戒線；第二，天津、貴州、內(nèi)蒙古、青海、遼寧、寧夏、云南和福建8個地區(qū)的債務(wù)率已經(jīng)超過100%的警戒線。其中天津的債務(wù)率高達(dá)153%，超出IMF提出的風(fēng)險上限。天津、貴州和內(nèi)蒙古三地債務(wù)率由于超過120%，已經(jīng)進(jìn)入黃檔區(qū)間，其余28個省份債務(wù)風(fēng)險均位于綠檔（程晨等，2021）。換言之，大多數(shù)地方政府的顯性債務(wù)風(fēng)險仍是可控的。
總體上來看，近年來我國地方政府顯性債務(wù)率呈現(xiàn)上升態(tài)勢，可能已經(jīng)接近警戒線。根據(jù)財政部披露的數(shù)據(jù)，從2018年末至2019年末，地方政府債務(wù)余額從18.39萬億元增長到21.31萬億元，與此同時地方政府債務(wù)率從76.6%上升到82.9%。受新冠疫情等內(nèi)外沖擊的影響，到2020年末，我國地方政府性債務(wù)余額已經(jīng)增加到近26萬億元，地方政府債務(wù)率很可能已經(jīng)逼近100%的警戒線。事實上，2020年28個省份的政府債務(wù)率較2019年有所上升，其中1個地區(qū)（天津）的債務(wù)率增加幅度超過50%，3個省份（山西、河北和江西）的債務(wù)率增加幅度超過了20%，8個省份的債務(wù)率增加幅度超過了10%；僅有3個省份在中央財政補助之下，政府綜合財力得以明顯充實，實現(xiàn)了債務(wù)率的下降（程晨等，2021）。
2、不同區(qū)域債務(wù)負(fù)擔(dān)差別顯著，部分省份債務(wù)負(fù)擔(dān)較重
截至2020年底，地方政府債券余額已經(jīng)接近26萬億元，占同期債券市場托管余額（117萬億元）的比重約為22%，成為債市第一大券種。總體來看，經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大、相對發(fā)達(dá)的省份債務(wù)余額更高。Wind數(shù)據(jù)顯示，廣東、江蘇、山東和浙江四個省份的地方政府債券余額分別達(dá)到1.51、1.71、1.65和1.46萬億元。其他規(guī)模超過萬億元的省份分別是四川、湖南、河北和貴州，湖北和河南的地方政府債券余額也接近一萬億元。
負(fù)債率，又稱債務(wù)負(fù)擔(dān)，通常用地方政府性債務(wù)余額（即地方政府債券余額）與當(dāng)?shù)谿DP的比值來表示，用來衡量一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模對政府債務(wù)的承擔(dān)能力，或者一單位政府債務(wù)可以產(chǎn)生的GDP的能力，該指標(biāo)的警戒線為60%。筆者測算的結(jié)果顯示，在經(jīng)濟(jì)越欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，債務(wù)負(fù)擔(dān)越大，而經(jīng)濟(jì)總量越大的地區(qū)，債務(wù)負(fù)擔(dān)越�。▓D2）。2020年，青海、貴州的債務(wù)壓力很大，負(fù)債率分別為81.1%和65.1%。此外，黑龍江、云南、吉林、甘肅、新疆、天津、海南和寧夏等地的債務(wù)率已經(jīng)超過40%或逼近50%。這些地區(qū)債務(wù)存量居高不下，經(jīng)濟(jì)增長所承受的債務(wù)負(fù)擔(dān)較大，因此未來新增債務(wù)空間相對有限。例如，2019年湖南、內(nèi)蒙古和天津的地方政府債務(wù)余額已經(jīng)接近債務(wù)限額。
與2019年相比，2020年所有省份的地方性債務(wù)余額都在增加，其中中西部地區(qū)增加的幅度更大。這些地區(qū)的債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷上升是短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)的趨勢，其償債壓力將進(jìn)一步加劇。此外，比較各地區(qū)人均GDP水平與負(fù)債率的關(guān)系可以看出，中西部省區(qū)市普遍面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、負(fù)債率高的雙重困境（圖3）。
3、地方政府隱性債務(wù)規(guī)模龐大，潛在風(fēng)險較高
顯性債務(wù)只是地方政府債務(wù)的一部分。近年來，地方政府隱性債務(wù)激增。尤其從2016年開始，PPP項目的升溫曾引起地方政府隱性債務(wù)驟然升高79%，進(jìn)而帶動中國政府部門總負(fù)債率突破60%的警戒線（張明與朱子陽，2018）。
在預(yù)算軟約束下，地方政府為地方融資平臺提供持續(xù)的隱性擔(dān)保，這不僅擠壓了市場化主體和項目的融資空間，而且造成地方融資平臺的野蠻擴(kuò)張。盡管2014年以來的多個文件已經(jīng)明確劃清了地方融資平臺融資與地方政府債務(wù)的界限，但在相當(dāng)長一段時期內(nèi)，地方政府與地方融資平臺的關(guān)系依然“剪不斷、理還亂”。鑒于地方融資平臺在地方政府隱性債務(wù)形成中的重要性，地方融資平臺數(shù)據(jù)成為眾多研究測算地方政府隱性債務(wù)的主要依據(jù)。
地方政府隱性債務(wù)具有“或有債務(wù)”的性質(zhì)。只有在債務(wù)出現(xiàn)違約的情況下，地方財政才可能承擔(dān)部分責(zé)任。因此，如果把所有融資平臺債務(wù)都算作政府隱性債務(wù)，實際上會夸大地方政府的隱性債務(wù)率。李奇霖（2019）認(rèn)為，由財政負(fù)擔(dān)償還的隱性債務(wù)應(yīng)是地方隱性債務(wù)折算之后的結(jié)果，折算系數(shù)的極限應(yīng)為20%。具體到不同省份，可依據(jù)其顯性債務(wù)率的高低對折算系數(shù)進(jìn)行賦值。本文沿著這一思路，對包含各地政府隱性債務(wù)率在內(nèi)的全口徑債務(wù)率做了簡單測算。
說明：測算過程借鑒了李奇霖（2019）的方法。對于地方政府顯性債務(wù)率小于60%的省份，折算系數(shù)取10%；對于顯性債務(wù)率介于（60%，90%]的省份，折算系數(shù)取15%；對于顯性債務(wù)率大于90%的省份，折算系數(shù)取20%。全口徑債務(wù)率=（顯性債務(wù)+隱性債務(wù)）/綜合財力。顯性債務(wù)率結(jié)果、綜合財力數(shù)據(jù)同前文保持一致，隱性債務(wù)用城投有息債務(wù)余額數(shù)據(jù)代替，數(shù)據(jù)來自國盛證券楊業(yè)偉等（2021）。不含新疆、西藏。
如表1所示，在納入地方融資平臺債務(wù)之后，絕大部分地區(qū)的全口徑地方政府債務(wù)率都顯著上升了。這表明即便在保守的估計下，地方政府隱性債務(wù)依然龐大。其中，天津的折算后全口徑債務(wù)率相比于顯性債務(wù)率增加了68個百分點，江蘇增加了37個百分點，貴州增加了34個百分點，重慶增加了28個百分點，云南增加了27個百分點，浙江增加了26個百分點。這意味著上述地區(qū)財政負(fù)擔(dān)的隱性債務(wù)相當(dāng)大。在顯性債務(wù)率結(jié)果中，16個地區(qū)的債務(wù)率低于90%，12個地區(qū)的債務(wù)率位于90%-150%風(fēng)險控制區(qū)間之內(nèi)，1個地區(qū)超出了風(fēng)險區(qū)間上限。而在加入隱性債務(wù)之后的折算后全口徑債務(wù)率結(jié)果中，24個地區(qū)的債務(wù)率已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險區(qū)間，2個地區(qū)債務(wù)率明顯超出警戒范圍，僅有3個地區(qū)債務(wù)率是安全的。
實際上，在不對地方融資平臺債務(wù)進(jìn)行折算的情況下，得出的全口徑債務(wù)率更為驚人（圖4）。例如，天津的全口徑債務(wù)率達(dá)到了492%，江蘇為311%，貴州為304%，云南、湖南、重慶、山東、福建、江西、四川、陜西、浙江和湖北均超過了200%。全口徑債務(wù)率結(jié)果與折算后的結(jié)果之間的差距提醒我們，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險不容樂觀。
4、融資成本過高是地方債務(wù)高企的重要原因
中國地方政府債務(wù)近年來顯著攀升的重要原因之一，是地方政府用市場化融資成本來為公共產(chǎn)品建設(shè)融資。具體而言，地方政府承擔(dān)了大量提供本地公共產(chǎn)品的職能，這些公共產(chǎn)品具有良好的正外部性，其融資成本原本應(yīng)顯著低于市場化融資成本。但實際上很多地方政府恰恰在用市場化成本為公共產(chǎn)品提供進(jìn)行融資。例如，市縣一級平臺的融資成本要遠(yuǎn)高于國債收益率，甚至在特定時期融資成本超過了10%。
而在金融市場發(fā)達(dá)的美國，發(fā)行市政債是其地方政府開展公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要融資渠道。美國市政債發(fā)行期限可以達(dá)到30年甚至更長，市政債的發(fā)行成本相較于國債的溢價并不明顯。相比之下，中國地方政府通過融資平臺舉債履行對基礎(chǔ)設(shè)施投資的責(zé)任。盡管城投公司的總資產(chǎn)回報率很低，卻不得不承擔(dān)過高的融資利率。過高的融資成本成為地方政府債務(wù)快速攀升的重要原因之一。正是由于城投公司承擔(dān)了部分的政府職能（韓鵬飛等，2015），即便其回報率低于融資成本，也能在政府的隱性擔(dān)保下獲得融資。這種預(yù)算軟約束使得城投公司能以高利率發(fā)行債券，并持續(xù)擠出市場化主體的融資份額。從2012年起，城投公司的年發(fā)債量開始顯著超過產(chǎn)業(yè)債（徐高，2019）。
在很大程度上，過高融資成本與地方債務(wù)攀升兩者之間可能形成惡性循環(huán)。背后的機制在于，地方債務(wù)合約中存在復(fù)雜的委托代理關(guān)系，由此產(chǎn)生的巨大的代理成本帶來地方債務(wù)的預(yù)算軟約束問題，地方政府通常存在過度舉債傾向。而隨著債務(wù)風(fēng)險的顯性化，地方政府債務(wù)的整體利率水平也會被不斷推高（類承曜，2011）。
二、中國地方政府債務(wù)的潛在風(fēng)險
目前，中國地方政府債務(wù)至少面臨以下四方面潛在風(fēng)險，需要格外加以重視。
1、過高宏觀杠桿率帶來了巨額付息壓力
近年來，包含我國政府部門債務(wù)在內(nèi)的宏觀杠桿率一直維持在高位。國家金融與發(fā)展實驗室的數(shù)據(jù)顯示，截至2021年3月底，我國宏觀杠桿率約為267.8%。我國債務(wù)的還本付息壓力較大，2018年我國債務(wù)的利息支付額是名義GDP增量的1.5倍，2019年為1.8倍，到了2020年已經(jīng)上升到了2倍以上（張明，2021）。
自2008年全球金融危機爆發(fā)以來，中國政府部門債務(wù)占GDP比重持續(xù)上升，從2008年的31.7%增加到2018年的50.6%。在財政空間越來越有限的同時，政府部門付息成本也持續(xù)上升（表2）。未來一旦長期利率上升，政府部門存量債務(wù)的還本付息壓力將會進(jìn)一步加劇，甚至可能導(dǎo)致違約風(fēng)險的爆發(fā)。因此，宏觀杠桿率高不僅本身是一個潛在風(fēng)險，而且正在流量上造成顯著壓力。
2、廣義政府部門高杠桿率居高不下
中國宏觀杠桿率高，歸根結(jié)底是公共部門，尤其是廣義政府部門杠桿率高，而地方政府隱性債務(wù)對其貢獻(xiàn)相當(dāng)明顯。簡單匡算來看，目前在中國的實體經(jīng)濟(jì)債務(wù)中，企業(yè)部門債務(wù)大約占60%，國企債務(wù)又占到企業(yè)部門債務(wù)的近三分之二，而國企債務(wù)中又有將近一半是地方政府融資平臺的債務(wù)，由此可見，地方融資平臺債務(wù)大約占到中國實體經(jīng)濟(jì)債務(wù)的五分之一。考慮到中國宏觀杠桿率（實體經(jīng)濟(jì)債務(wù)占GDP的比重）約為270%，這也就意味著地方融資平臺的債務(wù)已經(jīng)超過了GDP的50%（張明，2021）。
如果把地方政府隱性債務(wù)考慮在內(nèi)，中國公共部門的債務(wù)壓力將進(jìn)一步凸顯。目前，地方融資平臺債務(wù)仍被算進(jìn)了企業(yè)部門債務(wù)內(nèi)，這部分債務(wù)體現(xiàn)為30到50個百分點的宏觀杠桿率（張曉晶等，2021）。如果將其重新歸類為政府部門債務(wù)，那么按照上述匡算方法，中國政府部門債務(wù)與GDP之比已然接近100%，突破了國際警戒線。
3、中西部地區(qū)政府債務(wù)壓力更大，自身恐難以還本付息
目前，中國地方政府債務(wù)分布不均衡，總體來看中西部地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)更大。如前所述，就地方政府顯性債務(wù)率而言，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合財力對其政府性債務(wù)余額的覆蓋更為充分，債務(wù)率超過警戒水位的地區(qū)基本上都是中西部省份，例如貴州、內(nèi)蒙古、云南、青海、寧夏、云南等。就負(fù)債率而言，中西部地區(qū)仍是債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)，例如青海和貴州的負(fù)債率分別達(dá)到了81.1%和65.1%，云南、甘肅、新疆、海南和寧夏的負(fù)債率則正在逼近50%。在2019年，湖南、內(nèi)蒙古和天津的地方政府債務(wù)余額就已經(jīng)接近債務(wù)限額，未來新增債務(wù)空間相對有限。
中西部地方政府僅靠自身實力實現(xiàn)還本付息的可能性也非常有限。例如，從2021到2025年，貴州省存量地方債的年到期規(guī)模均超過1000億元，面臨較大的集中償付壓力。而在2017年至2019年期間，貴州省已經(jīng)面臨債務(wù)可用空間顯著縮小、一般公共預(yù)算收入增速減緩，財政平衡率（一般公共預(yù)算收入/一般公共預(yù)算支出）下降、對上級補助依賴過高等挑戰(zhàn)。近期，城投債到期收益率基本上比地方債高出近1個百分點，考慮到全國城投債11.6萬億的巨大規(guī)模，1個百分點的利差就會使地方政府產(chǎn)生1000億左右的額外支出。這對于財力有限、將城投債募資用于“借新還舊”的中西部地方政府而言，無疑是雪上加霜。如果得不到中央層面的支持，這些地區(qū)的債務(wù)恐怕不得不面臨違約或重組的命運。
4、財政和金融風(fēng)險相互溢出
在地方政府債務(wù)問題上，還應(yīng)特別留意財政和金融風(fēng)險的相互溢出造成的風(fēng)險。如果地方債出現(xiàn)違約，表面上看遭受損失的是債券投資者，但事實上銀行體系才是我國地方債（無論是相關(guān)貸款、非標(biāo)資產(chǎn)還是債券）的最終買家。迄今為止，我國地方債的投資者結(jié)構(gòu)依然相當(dāng)單一。截至2020年6月，在地方債投資者結(jié)構(gòu)中，商業(yè)銀行占到86%，政策性銀行占到7%，而商業(yè)銀行又以區(qū)域性中小銀行為主。
上述格局導(dǎo)致了財政政策的貨幣化以及金融政策的財政化，并使得財政風(fēng)險和金融風(fēng)險互溢性增強（李揚，2021）。這意味著一旦地方政府債出現(xiàn)違約，地方金融體系安全將會受到?jīng)_擊，甚至有可能引爆區(qū)域性金融危機。考慮到銀行業(yè)穩(wěn)健運行對于中國金融體系的重要性，一旦爆發(fā)銀行業(yè)危機，中國政府勢必會介入救援。無論采取剝離銀行不良資產(chǎn)、注入資本金的方式，還是為銀行提供償債擔(dān)保，都涉及到注入巨額財政資金進(jìn)行紓困。而在地方政府資金捉襟見肘的情況下，中央財政不得不通過自身加杠桿的方式籌集資金（張明，2020）。
有觀點認(rèn)為，應(yīng)該放手讓地方政府債務(wù)違約。然而，在當(dāng)前體制下，放任省級政府、市級政府、甚至縣級政府出現(xiàn)實質(zhì)性違約，都可能引發(fā)較大的潛在風(fēng)險，例如導(dǎo)致違約風(fēng)險的快速蔓延、甚至釀成系統(tǒng)性金融危機。
三、中國地方政府債務(wù)的化解策略
筆者認(rèn)為，中國政府應(yīng)采取以下政策措施來妥善化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。
1、保持相對較快的經(jīng)濟(jì)增速
衡量債務(wù)負(fù)擔(dān)一般用的是債務(wù)與GDP之比，因此如果經(jīng)濟(jì)增速顯著下降，也即分母相對變小，那么債務(wù)負(fù)擔(dān)就會顯著加劇。換言之，如果經(jīng)濟(jì)增速下降過快，債務(wù)問題將會迅速惡化。目前，我國正處于新冠疫情沖擊之后的恢復(fù)階段，保持相對較快的經(jīng)濟(jì)增速對于成功化解地方政府債務(wù)風(fēng)險是極為重要的。在中長期內(nèi)，要在加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的過程中形成地方舉債長效機制，實現(xiàn)地方財政收支高質(zhì)量發(fā)展；在短期內(nèi)，則應(yīng)保持適度擴(kuò)張的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，防止宏觀政策過快收緊對經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇產(chǎn)生不利影響。
2、避免債務(wù)利率過快上升
宏觀政策的過快收緊不僅會影響經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，還會引起債務(wù)利率過快上升，進(jìn)而導(dǎo)致債務(wù)問題惡化。目前，中國宏觀杠桿率已經(jīng)達(dá)近270%，存量債務(wù)已接近GDP的2.7倍，這意味著利率上升將顯著增加利息支出，甚至引爆債務(wù)危機。
美國的案例值得借鑒。近年來，美國政府的債務(wù)規(guī)模雖然不斷上升，但其利息支出占GDP比率卻有所下降（表2）。由于債務(wù)利率很低，即便美國聯(lián)邦政府債務(wù)占GDP的比重已經(jīng)超過135%，但依然有底氣實施大規(guī)模財政刺激計劃。相比之下，當(dāng)前我國國內(nèi)的長期利率已經(jīng)不低了。此外，過高的國內(nèi)利率水平不僅會加劇地方政府還本付息壓力，還會維持過大的中外利差，吸引大量短期資本流入，進(jìn)而加劇人民幣匯率升值壓力。
3、以透明、有序的方式實現(xiàn)大規(guī)模債務(wù)置換和債務(wù)重組
如前所述，對中國中西部部分地方政府而言，僅靠自身實力處置債務(wù)的能力是較為有限的。這意味著中央政府和商業(yè)銀行體系應(yīng)是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的主力軍，而中央政府無疑將發(fā)揮決定性作用。具體來看，要從根本上化解當(dāng)前的地方政府債務(wù)風(fēng)險，既需要一次中央政府主導(dǎo)的大規(guī)模債務(wù)置換，又需要一次銀行體系與地方政府相互配合的債務(wù)重組。
在進(jìn)行債務(wù)置換和債務(wù)重組之前，有必要推動新一輪地方政府債務(wù)審計，目的在于對地方債進(jìn)行甄別和歸類：一類是為提供純粹公共產(chǎn)品產(chǎn)生的債務(wù)，另一類則是由其他原因產(chǎn)生的債務(wù)。
債務(wù)置換主要針對的是中西部償債能力弱的省份的第一類債務(wù)。中央政府可以通過發(fā)行特別國債的方式對地方債進(jìn)行置換。這樣做的原因有兩點：其一，目前中央政府的舉債空間依然較大，及時開展債務(wù)置換可以將解決債務(wù)問題的最終成本最小化。因為一旦地方政府債務(wù)惡化，勢必會引發(fā)銀行業(yè)危機甚至是系統(tǒng)性風(fēng)險，最終中央政府一定會介入，但代價將是極為沉重的；其二，通過發(fā)行較低利率的國債置換較高利率的地方債，不僅能夠明顯降低地方債付息壓力，還可以拉長期限，平滑償債過程。
對于剩余的地方政府債務(wù)，由于其成因復(fù)雜，如果同樣采取債務(wù)置換的方式，勢必會產(chǎn)生巨大的道德風(fēng)險。因此，這部分債務(wù)需要由商業(yè)銀行與地方政府在密切配合的前提下進(jìn)行債務(wù)重組，兩者在博弈中分擔(dān)化解債務(wù)的成本。商業(yè)銀行可通過增加撥備與充實資本金的方式來分擔(dān)債務(wù)重組成本。對于地方政府而言，可以把地方國企混合所有制改革與地方債處置結(jié)合起來，尤其那些存量債務(wù)更高的省份，更應(yīng)率先加速國企混改。
張宏良：這次盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)應(yīng)成為政治改革新起點
張宏良2022-11-16云阿云智庫•財政金融
導(dǎo)讀：盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)翻譯成老百姓的大白話就是，變賣一些家里沒大用的東西以彌補家里的開支不足。對于目前每年財政開支超過24萬億的國家財政來講，全國43萬億的行政和事業(yè)單位國有資產(chǎn)如果盤活好，將會有助于度過眼前的財政和經(jīng)濟(jì)困難。
作者：張宏良 來源：民族復(fù)興網(wǎng)
日前財政部發(fā)文要求全國各級行政事業(yè)單位要采用各種方式盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，鞏固各級財政能力，這意味著經(jīng)濟(jì)下行的壓力已經(jīng)觸及到了社會最核心的機構(gòu)政府機關(guān)。盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)翻譯成老百姓的大白話就是，變賣一些家里沒大用的東西以彌補家里的開支不足。對于目前每年財政開支超過24萬億的國家財政來講，全國43萬億的行政和事業(yè)單位國有資產(chǎn)如果盤活好，將會有助于度過眼前的財政和經(jīng)濟(jì)困難。
只是從改革開放以來歷次處置國有資產(chǎn)的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，在處置國有資產(chǎn)中最需要注意的問題就是防止國有資產(chǎn)流失的問題，特別是對于行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)來講比其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域處理國有資產(chǎn)要更加防止國有資產(chǎn)流失的問題。行政事業(yè)單位與一般企業(yè)相比，一個最大的不同特點就是這些單位本身就是權(quán)力機構(gòu)，本身就是大權(quán)在握的部門，極其容易發(fā)生權(quán)錢交換的現(xiàn)象，加之需要盤活的資產(chǎn)本身就是處于閑置狀態(tài)，并不像企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)那樣具有市場價格，主觀定價的因素很大，極容易發(fā)生國有資產(chǎn)流失的腐敗現(xiàn)象。所以特別需要加強監(jiān)督，把國有資產(chǎn)流失的腐敗現(xiàn)象降低到最低程度。
如何加強這一輪行政事業(yè)單位處置國有資產(chǎn)的監(jiān)督作用，防止和避免國有資產(chǎn)流失，除了加強現(xiàn)有黨政機構(gòu)比較完善的監(jiān)督約束機制之外，最重要也是最有效的就是加強群眾監(jiān)督的作用。歷史已經(jīng)證明，如此大規(guī)模的資產(chǎn)處置如果沒有群眾監(jiān)督，單靠權(quán)力機關(guān)自身的監(jiān)督，往往很難起到有效作用。所以應(yīng)該借此機會建立行政機關(guān)和事業(yè)單位的社會主義民主約束機制，形成自下而上直屬中央領(lǐng)導(dǎo)的群眾監(jiān)督委員會。群眾監(jiān)督委員會只有監(jiān)督權(quán)力，沒有參與權(quán)力，更沒有決策權(quán)，這樣既能起到監(jiān)督作用又不會妨礙行政事業(yè)單位的正常運轉(zhuǎn)，如此一來反腐敗就不僅不會影響行政事業(yè)單位權(quán)力的運行，反而會推動行政事業(yè)單位的權(quán)力更加高效廉潔地運行。避免反腐敗斗爭與地方政府權(quán)力運行相沖突相矛盾。
多年來我們就一直堅持這個觀點：中國是世界第一人口大國，又處于要引領(lǐng)世界的社會歷史轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，政治改革的基本原則應(yīng)該是“加強中央集權(quán)，擴(kuò)大百姓民權(quán)，約束地方官權(quán)，限制外來洋權(quán)”，十八大特別是二十大后加強中央集權(quán)這個目標(biāo)我們基本上已經(jīng)實現(xiàn)了，接下來政治體制改革的第2步就是應(yīng)該擴(kuò)大百姓民權(quán)，把中央集權(quán)建立在民權(quán)基礎(chǔ)上，形成中央自上而下和民眾自下而上的雙重官權(quán)約束體制，既能保證我們黨對國家集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又能保證人民群眾的監(jiān)督約束權(quán)力，讓中國跳出現(xiàn)代國家要么受權(quán)力集團(tuán)控制要么受資本集團(tuán)控制的兩難選擇，形成政黨集中領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主相統(tǒng)一的大眾政治制度，開辟人類政治文明的新紀(jì)元。
這次行政事業(yè)單位盤活國有資產(chǎn)，就是一個建立中央自上而下約束機制和民眾自下而上約束機制相結(jié)合的雙重約束機制的絕佳機會。由于行政事業(yè)單位人們的自我約束能力強，自上而下的控制能力也比較強，進(jìn)行政治體制改革試驗的風(fēng)險比較小，即便是失敗也不會出大問題，甚至根本就不會出問題，完全可以進(jìn)行中央集權(quán)和百姓民權(quán)相結(jié)合的大眾政治實驗，建立由中央直接領(lǐng)導(dǎo)和控制的人民監(jiān)督委員會，把中國龐大的權(quán)力體系放到人民監(jiān)督的籠子里，由此而形成社會穩(wěn)定的新局面。由黨中央領(lǐng)導(dǎo)人民監(jiān)督各級官員，比黨中央直接監(jiān)督各級官員，不僅效率要高得多，而且能夠從根本上把中央政府從社會維穩(wěn)的負(fù)擔(dān)中解放出來�，F(xiàn)在中國維穩(wěn)的負(fù)擔(dān)，完全是地方政府不受人民約束反而單方面約束人民造成的，只要把地方官權(quán)置于中央政府自上而下和老百姓自下而上的雙重約束之中，中國的維穩(wěn)問題將會徹底解決。
同時，在這輪行政事業(yè)單位盤活國有資產(chǎn)中建立人民監(jiān)督委員會，還有可能會促成一個我們料想不到的重大轉(zhuǎn)變，就是在人民群眾的監(jiān)督之下，將從根本上抑制腐敗，一改以往那種借國有資產(chǎn)改革之際發(fā)大財?shù)牟涣硷L(fēng)氣，把國有資產(chǎn)盤活的運動變成一個厲行節(jié)約的運動，從而帶動整個社會政治風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)。行政事業(yè)單位是社會的領(lǐng)頭羊，他們風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)將肯定會帶動整個社會風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)。
總之，這次行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置是一次政治體制改革的最佳試驗機會。我們應(yīng)該抓住這次政治體制改革的試驗機會。大家一定要明白，我們今天出現(xiàn)的各種各樣的經(jīng)濟(jì)問題表面上看是經(jīng)濟(jì)自身的問題，實際上是政治問題，是社會需要進(jìn)行新變革的問題。歷史上每一次革命之后都會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有一個大的發(fā)展，當(dāng)年歐洲一系列政治大革命造就了歐洲成為世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)頭羊的地位；中國太平天國革命之后形成了洋務(wù)運動經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展；辛亥革命促成了民國時期“黃金10年”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；新民主主義革命在一窮二白的農(nóng)業(yè)社會基礎(chǔ)上創(chuàng)造了中國現(xiàn)代化基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)奇跡；毛主席的繼續(xù)革命則造就了后來中國幾十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強大動力�，F(xiàn)在中國經(jīng)濟(jì)要想重新開始一個新的發(fā)展階段，也必須要注入新的革命動力。
這個新的革命動力就是把自我革命的形式與繼續(xù)革命的內(nèi)容結(jié)合起來，開辟人類歷史上前所未有的社會主義大眾政治文明新時代，造福人類，流芳千古。
2022年11月16日
過緊日子！財政部盤活這些資產(chǎn)，涉及40萬億
作者：陳益刊2022年11月02日來源：第一財經(jīng)網(wǎng)
所謂行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，包括各級各類行政事業(yè)單位占有、使用的國有資產(chǎn)和依法支配的公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)。
受疫情等因素沖擊，財政收支矛盾不斷加大。為了緩解收支矛盾，政府過緊日子被頻繁提及，盤活巨額行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是一大要點。
11月1日，財政部公開《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），要求加快對房屋、土地、車輛等各類國有資產(chǎn)盤活利用，提升資產(chǎn)盤活利用效率，真正落實緊日子要求。
所謂行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，包括各級各類行政事業(yè)單位占有、使用的國有資產(chǎn)和依法支配的公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)。
官方數(shù)據(jù)顯示，2020年，全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額43.5萬億元、負(fù)債總額11.2萬億元、凈資產(chǎn)32.3萬億元。其中，行政單位資產(chǎn)總額15.3萬億元，事業(yè)單位資產(chǎn)總額28.2萬億元。
受疫情沖擊、退稅減稅、樓市低迷等影響，今年全國財政收入出現(xiàn)下滑，而為了穩(wěn)經(jīng)濟(jì)財政支出仍保持較快增長，財政收支矛盾加大，收支差額創(chuàng)新高。而盤活巨額行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，則在一定程度上可以緩解收支矛盾。
此次《意見》一大亮點，盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實現(xiàn)全覆蓋，不僅包括低效運轉(zhuǎn)、閑置的房屋、土地、車輛，還包括辦公設(shè)備家具、大型儀器、軟件等資產(chǎn)。除了實物資產(chǎn)外，還對貨幣形式的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)按照預(yù)算管理規(guī)定予以管理和盤活。
盤活手段包括自用、共享、調(diào)劑、出租、處置等多種方式。財政部希望通過盤活存量資產(chǎn)，推進(jìn)存量資產(chǎn)充分利用和調(diào)劑共享，切實提高現(xiàn)有資產(chǎn)使用效益，并借此調(diào)控增量，推動解決資產(chǎn)重復(fù)配置、閑置浪費等問題。
比如，在盤活方式中，《意見》明確可以開展資產(chǎn)出租或者處置。
《意見》稱，除國家另有規(guī)定外，行政事業(yè)單位難以調(diào)劑利用的辦公用房、儀器設(shè)備等資產(chǎn)，按照規(guī)定的權(quán)限批準(zhǔn)后，可以對外出租或者處置。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租、處置應(yīng)當(dāng)遵循公開、公正、公平和競爭擇優(yōu)的原則，以市場化方式出租、出售的，依照有關(guān)規(guī)定可以通過相應(yīng)公共資源交易平臺進(jìn)行。
事實上，為了緩解財政收支矛盾，地方近年來加大了閑置國有資產(chǎn)處置力度。財政部數(shù)據(jù)顯示，今年前三季度全國非稅收入28786億元，比上年同期增長23.5%。導(dǎo)致非稅收入增長原因之一，正是處置國有產(chǎn)權(quán)。
比如，福建省財政廳公開表示，福州、漳州等地安置房、配建房等一次性資產(chǎn)處置收入增加，1-7月國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入同比增長63%。新疆通過掛牌出售巴州、克州、阿克蘇等地閑置油氣區(qū)塊等方式，盤活政府性資源資產(chǎn)，1-7月國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入同比增長55.7%。
粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒認(rèn)為，在土地市場遇冷、多個城市出現(xiàn)流拍的背景下，地方政府有意用包括處置閑置房產(chǎn)在內(nèi)的國有資源資產(chǎn)有償使用收入彌補收支差額。不過，這項收入的風(fēng)險主要是可持續(xù)性不佳。政府將未來數(shù)十年的產(chǎn)權(quán)收益一次性拍賣，不能成為獲取經(jīng)常性、穩(wěn)定性財政收入的手段。
此次《意見》還規(guī)范資產(chǎn)盤活管理。其中明確表示，加快辦理資產(chǎn)出租、處置事項，相關(guān)收入按照本級財政部門的規(guī)定，上繳國庫或納入單位預(yù)算管理，防止國有資產(chǎn)流失。嚴(yán)禁借盤活資產(chǎn)名義，對無需處置的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行處置或者虛假交易，以變相虛增財政收入。
當(dāng)然，開展資產(chǎn)出租或者處置只是盤活資產(chǎn)的方式之一，根據(jù)上述《意見》，財政部還要求各地優(yōu)化在用資產(chǎn)管理，推進(jìn)資產(chǎn)共享共用，加強資產(chǎn)調(diào)劑等方式來盤活資產(chǎn)。
財政部要求，各地摸清底數(shù)研究制定資產(chǎn)盤活方案，其中重點對房屋、土地、車輛、辦公設(shè)備家具、大型儀器等資產(chǎn)使用狀況進(jìn)行摸底，理清低效、閑置資產(chǎn)并準(zhǔn)確標(biāo)注資產(chǎn)使用狀態(tài)，形成待盤活資產(chǎn)清單，逐項研究并有針對性地制定盤活方案。
此次《意見》還建立了資產(chǎn)盤活激勵約束長效機制，將資產(chǎn)盤活情況與新增資產(chǎn)配置預(yù)算掛鉤機制，其中對閑置浪費嚴(yán)重的部門、單位，財政部門可視情況停止批復(fù)新增資產(chǎn)配置預(yù)算。
財政部：關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見
（財資〔2022〕124號）
來源: 審計之家2022-11-03云阿云智庫•財政金融
關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見
財資〔2022〕124號
黨中央有關(guān)部門，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)，全國人大常委會辦公廳，全國政協(xié)辦公廳，最高人民法院，最高人民檢察院，各民主黨派中央，有關(guān)人民團(tuán)體，有關(guān)中央管理企業(yè)，各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財政局：
行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是黨和國家事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要保障。近年來，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)模不斷壯大，管理水平不斷提高，但還存在部分資產(chǎn)統(tǒng)籌不夠、使用效益不高等現(xiàn)象。為落實政府過緊日子要求，有效盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，根據(jù)《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》（國務(wù)院令第738號）、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見 》（國發(fā)〔2021〕５號）等法規(guī)制度，現(xiàn)提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大精神，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，主動構(gòu)建新發(fā)展格局，加快推進(jìn)行政事業(yè)單位各類國有資產(chǎn)盤活利用，建立健全資產(chǎn)盤活工作機制，通過自用、共享、調(diào)劑、出租、處置等多種方式，提升資產(chǎn)盤活利用效率，為保障行政事業(yè)單位履職和事業(yè)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供更加堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。
（二）基本原則。
統(tǒng)籌資源。通過盤活存量資產(chǎn)，推進(jìn)存量資產(chǎn)充分利用和調(diào)劑共享，切實提高現(xiàn)有資產(chǎn)使用效益；以存量調(diào)控增量，優(yōu)化資源配置，推動解決資產(chǎn)重復(fù)配置、閑置浪費等問題。
全面覆蓋。將行政事業(yè)單位低效運轉(zhuǎn)、閑置的房屋、土地、車輛、辦公設(shè)備家具、大型儀器、軟件等資產(chǎn)納入盤活范圍，充分發(fā)揮資產(chǎn)效能。貨幣形式的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)按照預(yù)算管理規(guī)定予以管理和盤活。
因地制宜。結(jié)合工作實際，區(qū)分資產(chǎn)類別研究明確盤活方式，有針對性地盤活資產(chǎn)。鼓勵因地制宜探索盤活資產(chǎn)的有效路徑，總結(jié)提煉可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和做法，以點帶面推動資產(chǎn)盤活利用。
激勵約束。將資產(chǎn)盤活成效與新增資產(chǎn)配置預(yù)算掛鉤，通過預(yù)算約束推動資產(chǎn)盤活利用。加強監(jiān)督檢查，全面提升資產(chǎn)盤活積極性。
二、盤活方式
（三）優(yōu)化在用資產(chǎn)管理。行政事業(yè)單位要最大限度發(fā)揮在用資產(chǎn)使用價值，以最精簡的資產(chǎn)保障單位履職和事業(yè)發(fā)展。要全面準(zhǔn)確掌握資產(chǎn)使用狀況，加強資產(chǎn)配置可行性論證，能夠通過現(xiàn)有資產(chǎn)功能挖潛、修舊利廢滿足業(yè)務(wù)工作要求的，應(yīng)當(dāng)減少配置；到期仍具有使用價值的資產(chǎn)要繼續(xù)使用，切實做到物盡其用。
（四）推進(jìn)資產(chǎn)共享共用。按規(guī)定將國家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器納入科研設(shè)施與儀器國家網(wǎng)絡(luò)管理平臺，通過平臺向社會開放共享。根據(jù)行業(yè)資產(chǎn)管理情況，篩選具備條件的資產(chǎn)開展共享共用，包括但不限于儀器設(shè)備、文體設(shè)施、軟件資產(chǎn)、數(shù)據(jù)資源等。教育、衛(wèi)生、科技、文化、體育等主管部門要牽頭建立本行業(yè)資產(chǎn)共享共用機制。
（五）加強資產(chǎn)調(diào)劑。行政事業(yè)單位低效、閑置資產(chǎn)，優(yōu)先在本單位、本部門內(nèi)部調(diào)劑利用。對使用價值大、利用范圍廣的低效、閑置資產(chǎn)，積極推進(jìn)跨部門、跨地區(qū)、跨級次資產(chǎn)調(diào)劑。對因技術(shù)原因需要更新、但仍具有使用價值的資產(chǎn)，通過轉(zhuǎn)變用途，調(diào)劑到技術(shù)要求相對較低的單位、部門，最大程度激發(fā)資產(chǎn)效能。
（六）實施公物倉管理。鼓勵有條件的縣級以上財政部門牽頭建立公物倉，會同有關(guān)主管部門建立健全公物倉管理機制，將低效、閑置資產(chǎn)，大型會議（活動）、臨時機構(gòu)配置資產(chǎn)等，統(tǒng)一納入公物倉集中管理、調(diào)配使用。行政事業(yè)單位在配置資產(chǎn)時，應(yīng)首先考慮從公物倉調(diào)劑解決，節(jié)約財政資金，優(yōu)化資源配置。
（七）開展資產(chǎn)出租或者處置。除國家另有規(guī)定外，行政事業(yè)單位難以調(diào)劑利用的辦公用房、儀器設(shè)備等資產(chǎn)，按照規(guī)定的權(quán)限批準(zhǔn)后，可以對外出租或者處置。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租、處置應(yīng)當(dāng)遵循公開、公正、公平和競爭擇優(yōu)的原則，以市場化方式出租、出售的，依照有關(guān)規(guī)定可以通過相應(yīng)公共資源交易平臺進(jìn)行。
（八）探索資產(chǎn)集中運營管理。鼓勵探索行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)統(tǒng)一管理、市場化運營的盤活方式。有條件的地方財政部門可建立資產(chǎn)集中運營平臺或者委托專業(yè)機構(gòu)，整合行政事業(yè)單位低效、閑置資產(chǎn)，實行專業(yè)化、市場化運營和管理，提升資產(chǎn)資源統(tǒng)籌能力和資產(chǎn)運營收益。
三、組織實施
（九）研究制定資產(chǎn)盤活方案。行政事業(yè)單位要系統(tǒng)梳理資產(chǎn)使用情況，全面摸清行政事業(yè)單位資產(chǎn)底數(shù)，結(jié)合年度資產(chǎn)盤點工作開展專項清理，重點對房屋、土地、車輛、辦公設(shè)備家具、大型儀器等資產(chǎn)使用狀況進(jìn)行摸底，理清低效、閑置資產(chǎn)并準(zhǔn)確標(biāo)注資產(chǎn)使用狀態(tài)，形成待盤活資產(chǎn)清單，逐項研究并有針對性地制定盤活方案。
（十）有序組織資產(chǎn)盤活工作。行政事業(yè)單位要立足單位實際，充分利用各種盤活方式，能夠在本單位范圍內(nèi)盤活的資產(chǎn)，要加快盤活利用；本單位無法盤活的，要及時將待盤活資產(chǎn)信息報本單位上級主管部門。上級主管部門要建立健全部門資產(chǎn)盤活機制，指導(dǎo)所屬單位通過資產(chǎn)調(diào)劑等方式盤活資產(chǎn)，有效推動資產(chǎn)在本部門所屬單位間盤活利用。對于本部門無法有效盤活的資產(chǎn)，要及時將資產(chǎn)信息反饋本級財政部門。財政部門要加強組織協(xié)調(diào)和政策指導(dǎo)，整合行政事業(yè)單位待盤活資產(chǎn)信息，建立健全信息發(fā)布機制，促進(jìn)待盤活資產(chǎn)由閑置向在用轉(zhuǎn)化，打通部門間資產(chǎn)盤活通道。
（十一）規(guī)范資產(chǎn)盤活管理。各部門及其所屬單位要強化責(zé)任意識，加強資產(chǎn)全生命周期管理，在規(guī)范審批程序的基礎(chǔ)上，加快辦理資產(chǎn)出租、處置事項，相關(guān)收入按照本級財政部門的規(guī)定，上繳國庫或納入單位預(yù)算管理，防止國有資產(chǎn)流失。嚴(yán)禁借盤活資產(chǎn)名義，對無需處置的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行處置或者虛假交易，以變相虛增財政收入。各級財政部門要加強監(jiān)督檢查，確保資產(chǎn)盤活合法合規(guī)、收入管理規(guī)范有序。
四、工作要求
（十二）加強信息技術(shù)支撐。加快推進(jìn)資產(chǎn)管理融入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，建立預(yù)算資金形成資產(chǎn)的全鏈條管理機制，準(zhǔn)確核算和動態(tài)反映資產(chǎn)配置、存量等情況，全面展示可共享、調(diào)劑資產(chǎn)信息，完善在線審核流程，推動實現(xiàn)資產(chǎn)跨部門、跨地區(qū)、跨級次共享調(diào)劑。鼓勵基于物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開展資產(chǎn)使用管理動態(tài)監(jiān)測，實時掌握資產(chǎn)使用情況，為盤活資產(chǎn)提供更加及時準(zhǔn)確的基礎(chǔ)信息。
（十三）建立激勵約束長效機制。建立資產(chǎn)盤活情況與新增資產(chǎn)配置預(yù)算掛鉤機制，充分結(jié)合存量資產(chǎn)使用狀況審核新增資產(chǎn)，優(yōu)化資產(chǎn)配置，從源頭節(jié)約財政資金。對閑置浪費嚴(yán)重的部門、單位，財政部門可視情況停止批復(fù)新增資產(chǎn)配置預(yù)算。各部門及其所屬單位要全面總結(jié)經(jīng)驗，匯總本部門資產(chǎn)盤活工作情況，并納入行政事業(yè)性國有資產(chǎn)年報予以反映，持續(xù)推進(jìn)資產(chǎn)盤活工作。
（十四）確保資產(chǎn)盤活工作取得實效。有效盤活并高效使用行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，是貫徹落實過緊日子要求、加強財政資源統(tǒng)籌的重要舉措。各級財政部門、各部門及其所屬單位要高度重視，提高站位，明確責(zé)任，積極作為，制定有針對性的落實方案，明確工作流程和具體要求，全力破解行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中的痛點、堵點和難點問題，確保盤活工作取得實效，全面提升行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理效能。
財 政 部
2022年10月25日
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歷史的雷同，讓人瞠目結(jié)舌 