王英良：美國債務違約危機將至，中國準備好了嗎？
王英良2023-02-10云阿云智庫•美債危機
王英良 | 復旦大學美國研究中心國際關系博士生
【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 王英良】
盡管最近的中美關系因為一只“流浪氣球”再次陷入撲朔迷離中，但美國財政部長耶倫依舊表示，她仍然希望能夠訪問中國，認為在經(jīng)濟問題上加強與中方的溝通是很重要的。盡管沒有進一步的細節(jié)，但考慮到美國國內嚴重的債務危機，耶倫的訪華請求多少帶著點“忍辱負重”。
1.債務危機下的輿論戰(zhàn)
2023年1月，全球最大債務國美國的國債已觸及31.4萬億美元上限。2月6日美國財長耶倫在接受媒體采訪時警告，如果白宮無法通過提高債務上限的法案，美國政府將面臨一場經(jīng)濟和金融大災難；之前她曾經(jīng)警告，美國可能于今年6月坐吃山空。
美國財政部正在采取超常規(guī)措施以避免債務違約，而國會也在就提高債務上限的問題互相掐架，以解決迫在眉睫的還債問題。盡管如此，美國金融機構已經(jīng)在做最壞的打算。美國第二大銀行美國銀行（BAC）CEO2月6日接受CNN采訪時表示，他們不得不做好準備，以應對由于政府債務違約引發(fā)的市場動蕩。
美國政治精英一方面對本國債務所造成的政治和經(jīng)濟震動束手無策，一方面卻不斷融合自身地緣政治訴求以及對華競爭需要，攻訐中國“制造債務”。
眾所周知，美國依靠美元霸權、兩黨分歧與合謀在不斷制造政治泡沫的同時，美聯(lián)儲利用濫發(fā)紙幣將美國的政策失誤以及資本的貪婪、國內政治沖突的消極影響，通過美元貨幣渠道猶如“八爪魚”一樣裹挾全球，造成世界經(jīng)濟的動蕩。
然而，美國卻一直熱衷于在國際場合中抹黑、污蔑中國在“一帶一路”正常的經(jīng)濟投資、信貸、工程建設所帶來的金融問題。
2023年1月中旬，耶倫和聯(lián)合國駐美大使琳達·托馬斯-格林菲爾德抵達非洲。在贊比亞，耶倫再次指責中國是解決贊比亞債務危機的“障礙”，“國際社區(qū)包括中國，需要提供有意義的債務減免來幫助非洲國家重新站穩(wěn)腳�！�
事實是，2022年8月18日在中非合作論壇會議上，時任外長王毅宣布中方將免除非洲17國截至2021年年底對華到期無息貸款債務23筆；2021年，中國已免除15個非洲國家2020年底到期的無息貸款債務。
根據(jù)全球發(fā)展智庫（Center for Global Development）的數(shù)據(jù)，從2007年到2020年，中國各大開發(fā)銀行為撒哈拉以南非洲基礎建設項目提供的融資金額高達230億美元，是美國、德國、日本及法國同性質銀行合計融資總額的兩倍有余。其中美國僅為該地區(qū)的基礎設施提供了19億美元貸款，不到中國的十分之一。
吊詭的是，受美國控制和影響的國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（WB）近期則不斷呼吁中國，通過G20建立的共同談判框架，參與窮國和發(fā)展中國家的債務重組討論。
不難看出，美國及部分媒體一方面借所謂“債務陷阱”和“經(jīng)濟脅迫”論調對中國進行無端抹黑、污蔑，力圖弱化甚至非法化中國在非洲的利益。另一方面則通過新的多邊機制來對中國施加壓力，力圖將中國“推回”，以推進美國對非戰(zhàn)略。實際上，美國是全球唯一實施長時段激進加息并業(yè)已形成路徑依賴的國家，這不僅給全球造成了不穩(wěn)定性，也給其自身帶來包括房地產、投資和貿易市場的明顯降溫，此外還有股市動蕩、失業(yè)率上升、經(jīng)濟增長顯著放緩、消費者借貸成本上升等后果。
不久前，非洲開發(fā)銀行表示，美聯(lián)儲加息旨在抑制國內通貨膨脹，美元升值增加了非洲國家的償債負擔。美國的債務危機由內而外，牽一發(fā)而動全身，成為國際社會矚目的事件。
2.美國債務危機有多嚴重？
美國制造的債務危機到底有多嚴重？根據(jù)美財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2022年12月1日，美國聯(lián)邦政府債務已超過31.36萬億美元，大幅超過美國2021年約23萬億美元的國內生產總值，逼近31.4萬億美元的法定債務上限。國際社會均在擔心是否會上演新的經(jīng)濟危機，但美國有解決的辦法，就是不斷地給自己松綁。
歷史上，國會所制定的限制財政赤字的法案，其權威性不斷受到瓦解，債務底線被不斷突破。美國兩黨在獲得執(zhí)政地位后，不僅需要象征性地兌付對選民的政治承諾，擴大包括老年人、少數(shù)族裔等群體的福利，實施對特定州和非政府組織、基金等的補貼，還要在美國挑起的無止境沖突中實施巨額的政府軍事采購、應對疫情等。這些都極大地消耗各個財年的預算，由此造成了債務持續(xù)擴張，使美國政府信用不斷出現(xiàn)“違約”甚至“破產”。
美國政府之所以敢于擴大債務上限，就在于過往的實踐表明，這種投機行為已經(jīng)成為習慣，政客們相信政治妥協(xié)是府會博弈的最終結果。而所依賴的手段無非是繼續(xù)實施財政整頓、比如采取增加稅收（如剛剛通過的《反通脹法案》就實施了千億美元級的征稅預設），或減少支出以降低財政赤字規(guī)模，進而最大可能延緩債務膨脹速度。
此外是保持金融抑制，即指利用政策引導或迫使國內投資者以人為的低利率購買政府債券，或推出量化寬松政策將利率維持在一個較低的水平，使名義利率低于有效競爭市場所應有的利率水準。而這一切的最終目標是穩(wěn)定美元貨幣地位，使美國霸權和貨幣實現(xiàn)相對穩(wěn)定的持續(xù)“賦能”。
美國債務危機不僅造成國內高通脹、失業(yè)率高企、政府信用危機和黨爭，還會存在顯著的溢出效應。這會明顯地表現(xiàn)在通過貿易、全球金融、大宗物品價格等進行危機傳導。當然這會直觀地影響全球外匯儲備、國際資本流動，影響各國貨幣政策，使各國不得不面對蒙代爾提出的“三元悖論”，在資本的自由流動、貨幣幣值穩(wěn)定、貨幣政策的獨立性上陷入某種困境。
3.美國政府的歷次停擺
在一定程度看，美國國會斗爭就是對預算主導權的爭奪博弈。美國政府財政和債務危機所誘發(fā)的政治沖突是常態(tài)，但是在常態(tài)下，存在兩黨“翻臉”，將債務問題作為獲取政治利益和打擊弱化對手政策合法性的工具，這一邏輯誘發(fā)了政府停擺這種“非常態(tài)”的個案。
2013年，由于國會參眾兩院在長達10天的臨時撥款議案之爭中拒不妥協(xié)，更沒能在9月30日的10小時“議案”攻防戰(zhàn)中取得任何實質突破，美國政府10月1日迎來17年來首次長達16天的“關門”。
當政府“停擺”時，100萬名聯(lián)邦政府雇員將被迫拿無薪假，但關鍵領域如國防部和國土安全單位會繼續(xù)運作。美國媒體稱，民眾生活在各個方面受到影響。
2013年10月16日，美國參議院民主與共和兩黨最終達成協(xié)議，通過了旨在解決美國目前債務違約危機和結束政府停擺局面的議案。美國時任總統(tǒng)奧巴馬隨即簽署了該項議案，使其立即生效，從而使美國避免了17日開始債務違約的危機。
如果說，在奧巴馬時期的政府停擺有2008年經(jīng)濟危機恢復需要時間的客觀因素，那特朗普執(zhí)政時期所爆發(fā)的政府停擺，則反映了美國霸權之下政治經(jīng)濟的脆弱，以及美國在自由主義和保守主義之間徘徊的代價。
這一次政府停擺發(fā)生在2018年12月22日0時開始，持續(xù)至2019年1月25日約21時半。在此期間，美國聯(lián)邦政府由于預算不足，有9個聯(lián)邦政府執(zhí)行部門部分或全部關閉，大約四分之一的政府活動以及80萬名政府員工受到影響。
此次停擺源于國會未能打破美墨邊境墻的57億美元預算僵局。其后民主黨控制的眾議院拒絕通過包括邊境圍墻的撥款法案，理由是總統(tǒng)特朗普違背了建造墻的費用將由墨西哥支付的競選承諾。民主黨控制的眾議院投票決定在不包括特朗普要求的資金的情況下通過這項撥款法案。
然而，特朗普仍堅持要求包括修建隔離墻的資金，并表示他將否決任何不包括這些資金的法案。參議院多數(shù)黨領袖米奇·麥康奈爾因考慮到特朗普不會支持的任何進一步撥款法案，甚至是他以前允許通過的法案，于是反過來阻止共和黨控制的參議院通過任何法案。
美國各黨對債務問題很難達成共同的認知，他們更多是從黨派競選優(yōu)勢，從選舉和投票優(yōu)勢考慮出發(fā)，一次一次地對危機視而不見，人為地延誤改革，將泡沫與風險進行技術性處理和延后。
3.債務上限成為兩黨政治利益籌碼
很大程度上，美式債務上限風險產生的國內政治根源是其兩黨以及選舉結構，國內經(jīng)濟根源是其依靠無限的量化寬松，以極高的債務推動本國經(jīng)濟和就業(yè)，國際經(jīng)濟根源則是美元的全球貨幣地位，以及主要工業(yè)民主國家對美元的信任和追隨。
在兩黨高競爭的推動之下，兩黨勢必將圍繞債務限額談判展開長時間的拉鋸戰(zhàn)，通過政治博弈以更多維護本黨主張和利益。尤其是共和黨，將會充分利用債務限額問題，逼迫民主黨讓步，而共和黨控制的眾議院也會借機壓制拜登在未來2年的作為空間。競爭的核心是力圖削弱總統(tǒng)拜登新的競選優(yōu)勢。
在兩黨分歧日益加大的情況下，國會順利通過立法干預債務上限的任務異常艱巨。債務上限談判尤其具有挑戰(zhàn)性。美國兩黨政客和議員利用債務上限問題作為政治利益的籌碼，本身是對美國和世界經(jīng)濟的不負責任。
據(jù)美國新聞網(wǎng)站Axios報道，耶倫表示，她對美國債務違約感到“緊張”，并警告稱，如果國會不在今夏提高債務上限，美國人將面臨可怕的螺旋式衰退。Axios稱，耶倫的悲觀財政預測，是拜登政府試圖向眾議院共和黨新多數(shù)派施加政治壓力以提高債務上限的一部分。
諾蘭·麥卡迪、基思·普爾所著分析美國國內經(jīng)濟與政治的經(jīng)典書籍《政治泡沫》寫道，每一次美國金融危機背后都潛伏著一個“政治泡沫”，導致金融不穩(wěn)定的那種市場行為是政治泡沫促成的；政治泡沫源于特定的信念、制度和特殊利益組成的強大共同體，對金融行業(yè)的風險偏好行為；政治泡沫非但不會對其進行阻止，反而會促使、推進并放大；同時政治泡沫是僵化的意識形態(tài)、反應遲鈍且低效的政府機構和特殊利益的產物。
觀點令人深思，一針見血地揭露了美國所謂“民主”和“權力制衡”的虛偽。
4.中國未雨綢繆 ，美媒稱“中或贏”
中國長期大量持有美國國債，主要是基于中國在國際經(jīng)濟中的貿易出口角色以及美國國債自身的優(yōu)勢。2008年金融危機后，美國大量增發(fā)美元國債。受制于美國債務上限的國內斗爭、美元信用評級下降，長期持有美債會造成巨大的風險等因素考慮，中國持有美國債務的增長速速持續(xù)放緩。
目前，中國是美債的第二大持有國，從2022年4月起，中國持有的美債規(guī)模持續(xù)持在一萬億美元以下。自2021年12月至2022年6月，中國連續(xù)7個月拋售美債，累計拋售規(guī)模高達1130億美元，僅在7月和8月小幅增持，于9月開始第8次重啟大規(guī)模拋售美債，僅9月和10月連續(xù)兩個月就共拋售了622億美元。
自2021年12月至2022年10月，中國已經(jīng)累計拋售了高達1752億美元的美國國債，累計拋售比例高達16.2%。這反映了中國考慮海外資產安全和調整海外負債結構的理性選擇。
中國拋售美元國債，美國社會各主體也敏銳地嗅到了這一重要信號，但態(tài)度頗為微妙。
1月27日，美國外交政策雜志發(fā)布亞瑟·克魯伯( Arthur R. Kroeber）的評述文章“中國不想美國債務違約”（China Doesn’t Want a U.S. Debt Default）稱，一個可能性是這次美債誘發(fā)的全球金融危機會產生比2008金融危機更嚴重的經(jīng)濟蕭條。這是因為龐大的美國國債市場以兩種方式支撐著全球金融體系，全球很多信貸的定價都直接或間接地與美國國債利率掛鉤，美國和世界其他地區(qū)的許多貸款都依賴美國國債作為抵押品。在違約情況下，美國債的利率將會飆升(因為投資者會要求更高的利率，以換取他們可能不會破產的風險)。
該文章認為，美國如果因債務違約而引發(fā)金融危機，中國將無法抵擋。因為此時的中國政府債務水平已經(jīng)遠高于2008年。
部分媒體則將美國的債務與中美競爭進行捆綁分析。比如，彭博社在1月28日，發(fā)表了題為“美債上限威脅可能使中國成為贏家”（US Debt Limit Threat May Make China the Winner）的文章表示，中國很可能成為美國債務上限威脅的贏家。同期，國會山報發(fā)表了一篇類似觀點的專欄文章“債務上限之爭：送給中國大戰(zhàn)略的禮物”，文章稱，可能的美國政府債務違約威脅符合中國“擴大其全球角色、削弱美國實力和全球影響力的長期大戰(zhàn)略”。顯然是無視債務危機對中國的傳遞渠道，信口開河。
5.發(fā)揮國家自主性，減少美元依賴
債務危機的實質是美元這一貨幣問題，而國際社會也紛紛做出了一定的反應。通常，國際貨幣發(fā)行能夠帶來巨大的政治經(jīng)濟收益，全球主要大國均積極在國際或者區(qū)域層面進行動員，力求角逐更高階的國際貨幣地位。
比如歐元出世以來，已經(jīng)成為美元最強有力的競爭對手，日本也在積極嘗試擴大日元影響力，甚至南美的巴西和阿根廷在去年年末提議推出區(qū)域性貨幣“SUR”。其背后的問題無不涉及到美元霸權引發(fā)的國際動蕩，很多國家都在試圖通過推出新的貨幣尋求貨幣流通的部分閉環(huán)，力求降低對美元的依賴。
中國融入全球化是在美元體系下的融合，這突出表現(xiàn)在購買美元債上。盡管在理論上，購買國債可以構造一種相互依賴和制衡，但中國并未利用債權國的優(yōu)勢，通過外匯儲備的“核威懾”在臺灣、人權等議題上對美國外交形成鉗制。
如果中國通過減持美債對美國施加影響，那可能會造成“殺敵一千、自損八百”的后果，甚至會招致美國政府蓄意報復和變相制裁。所以，在更大程度上，中國購買美元國債就不得不接受美元貶值的風險。但實際上，持有美元國債的總體收益率并不高，這給中國帶來了長期的金融和戰(zhàn)略選擇的困境。
美元貨幣霸權不僅體現(xiàn)在覆蓋全球商業(yè)交易的“面”上，還涉及到美國國內立法所展示的對違反美元使用的強有力的打擊和壓制上。
比如，涉美元的立法包含有：1950年《國防生產法》、1977年《美國海外反腐敗法》、1977年《國家緊急經(jīng)濟權力法》以及2012年的《馬格尼茨基人權法》，及新近由拜登政府推出的《美國反腐敗戰(zhàn)略》，美國對使用美元結算的國際經(jīng)貿活動的可干預渠道和契機逐漸增多。
通過這些法案，美國政府及執(zhí)法機構可以迅速地以某種理由將跨國公司或特定的行為體拖入被動甚至是“絕境”。
各國政府均已深刻地洞察并明了，使用美元及購買美元債務所帶來的潛在經(jīng)濟和國家安全威脅，并在涉國家經(jīng)濟安全的石油、天然氣等戰(zhàn)略項目上盡可能地實施混合結算，實現(xiàn)人民幣跨境結算則是中國實現(xiàn)金融可持續(xù)發(fā)展和國家總體安全的必需舉措。
6.中國須積極謀勢開創(chuàng)新局
客觀講，目前全球經(jīng)濟的最大不確定性來自美聯(lián)儲以及美國兩黨競爭。而為應對美國債務危機，中國可以視中美關系動向，逐步降低外匯美元的比例，實現(xiàn)外匯儲備的多元化；如外交關系回暖，可積極開展對美投資，尤其是股權類收購，擴大長期戰(zhàn)略性的股權投資，建立儲備轉化為投資、資金轉化為資本的新機制，實現(xiàn)資產的多元化。
同時，在全球對原材料比如大宗性礦產、石油、煤炭等實施收購，或對全球主要企業(yè)的股權、資源、技術等與實體經(jīng)濟、國家安全更具緊密關聯(lián)的產業(yè)實施長期持股，亦或將中國所持有的美債實施“債轉股”。
最后，還需要降低外匯儲備的增長速速，擴大進口，鼓勵對外投資，尤其是鼓勵民營企業(yè)擴大對礦山以及軍民兩用產品等的戰(zhàn)略性投資，推動并完善主權財富基金的對外投資；完善匯率形成機制，推動人民幣國際化。
最后在國內方面，中國需要促進進口多元化，鼓勵擴大內需，實現(xiàn)國內經(jīng)濟與國際經(jīng)濟“雙循環(huán)”的順暢。
此外，對于一國央行來說，黃金的價格不管漲還是跌意義都不大，因為買入黃金，最關鍵是看中黃金恒久的儲備貨幣地位。中國完全可以運用持有的龐大的美元債務，實施規(guī)模性的黃金購買。目前分析看，僅在過去的2022年，就有大量的黃金被運回亞洲，而中國是這里的大頭。
截止去年10月末，我國黃金儲備依然停留在6,264萬盎司，但是11月和12月的數(shù)據(jù)都出現(xiàn)了環(huán)比的增加，到去年末我國的黃金儲備已經(jīng)增長到6,464萬盎司。這就是一種未雨綢繆的安排。
總結而言，債務問題不僅是美國的經(jīng)濟問題，也涉美國深層的制度和政治競爭問題，是美國民主制度的挫敗，需要美國兩黨共同重視，形成共識，降低通脹率，為全球經(jīng)濟在疫情后的復蘇提供動力。
債務問題關涉中美兩國福祉，中國需要重視美國的債務外溢效應，提前做好對應的準備，并積極從戰(zhàn)略角度運籌對美關系，以此形成對我有利的局面。
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