公交停運(yùn)、地鐵線路被砍，公共交通如何駛向下一站？
房佶宜2023-07-22云阿云智庫•人民利益
導(dǎo)讀：如今，人們的出行方式越發(fā)多樣化，雖然公交車客流量逐漸減少，但要看到每年仍有幾百億人次需要乘坐公交出行，所以“停運(yùn)”不應(yīng)該成為公交企業(yè)解決問題的辦法。
來源：觀察者網(wǎng)
【文/觀察者網(wǎng) 房佶宜 編輯/岑少宇 馮雪】“公交發(fā)車時間太長了吧，等車太難了”“高峰期30分鐘一趟，非高峰期1小時一趟，我家門口去老火車站的9路已經(jīng)停了幾年”“路程頂多五六公里，愣是等了將近一小時公交車”……近幾年，公交停運(yùn)在多個縣城出現(xiàn)，如今近千萬人口的河北保定也出現(xiàn)多路公交停運(yùn)情況。
保定多路公交停運(yùn)迅速引發(fā)關(guān)注之后，7月19日，保定市公共交通有限公司（下稱“保定公交”）發(fā)布通知，試運(yùn)行兩條線路�！罢粕瞎弧毙〕绦蝻@示，保定目前仍有多條線路處于停運(yùn)中。
保定公交此前曾在回應(yīng)中提到“首批購置的純電動公交車動力電池已超出質(zhì)保期限，被迫全部退出營運(yùn)”，所以有人簡單地將原因歸結(jié)為該地使用了新能源公交車。
廣州交通與互聯(lián)網(wǎng)研究專家蘇奎并不這樣認(rèn)為，他在接受觀察者網(wǎng)的采訪時表示，“客流減少，企業(yè)經(jīng)費不足才是原因”。
而中銀證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家徐高博士認(rèn)為，公交停運(yùn)與財政收入下降有關(guān)，解決地方政府當(dāng)前的財政困境才能化解公交運(yùn)營困難的局面。
公交停運(yùn)的消息三番兩次沖上熱搜，引發(fā)了不少人的擔(dān)心：公交停運(yùn)會不會成為一種趨勢蔓延到更多城市？不愿具名的城市管理專家表示，確實還有一些城市面臨類似情形，這可以視作“一個全國性的、必須從宏觀上考慮的問題，需要盡快解決”。
除了多城公交停運(yùn)，深圳、杭州等一線、準(zhǔn)一線城市地鐵規(guī)劃線路和里程被砍也引發(fā)關(guān)注。國家提高地鐵門檻的舉措讓不少城市的地鐵擴(kuò)張擱淺。蘇奎認(rèn)為，這是讓地鐵回歸最基本的交通功能。
而徐高表示，該舉措是想規(guī)范地鐵建設(shè)，能夠保證地鐵建設(shè)帶來較好的社會效益，也能避免地方政府負(fù)擔(dān)過重、擠壓政府履行其它職能的情況。
一、都是新能源公交的鍋？
保定公交6月27日回應(yīng)稱，自2020年初新冠疫情發(fā)生以來，公交客運(yùn)量驟降，公交運(yùn)營收入不足正常經(jīng)營的30%，并始終處于低迷狀態(tài)，公交公司經(jīng)營資金異常緊張。
此外，該公司還表示，首批購置的純電動公交車動力電池已超出質(zhì)保期限，存在安全隱患，已不具備安全運(yùn)營條件，被迫全部退出營運(yùn)。
該公司在回應(yīng)中也指出，公交公司只能根據(jù)現(xiàn)有運(yùn)力情況，重新統(tǒng)籌調(diào)整線路車輛配置，以向客流集中線路傾斜、向上下班高峰時段傾斜為原則，最大限度地保障更多的市民出行。
該公司當(dāng)時表示，以公交目前經(jīng)營現(xiàn)狀，暫無力恢復(fù)包括18路在內(nèi)的臨時停運(yùn)線路運(yùn)營，在公交運(yùn)力、財力允許的情況下，公交公司需優(yōu)先考慮恢復(fù)市區(qū)內(nèi)臨時停運(yùn)的23條線路保證市民正常出行需求。
近三周后，終于有了轉(zhuǎn)機(jī)。7月19日，微信公眾號“保定公交有限公司”發(fā)布通知稱，為方便市民出行，改善市區(qū)公共交通出行結(jié)構(gòu)，市公交公司結(jié)合市民出行需求，將試運(yùn)行18路、7路兩條線路。
通知顯示，19日起試運(yùn)行18路，由火車站發(fā)往華電二校，首末班運(yùn)行時間6：00至19：00。21日起試運(yùn)行7路，由火車站發(fā)往清苑，首末班時間5：50至19：00。
值得注意的是，這次試運(yùn)行的18路正是今年6月市民通過人民網(wǎng)留言板咨詢的線路。
當(dāng)時，該市民留言詢問，保定停運(yùn)的公交線路是否還有望恢復(fù)，如果恢復(fù)要等到什么時候？什么時候購買新公交車？該市民還提到，韓莊街市民家門口唯一的公交車18路一直停運(yùn)，出行沒公交車可坐，“我們一直在期盼公交能正常運(yùn)營”。
從6月的“無力恢復(fù)”到如今的試運(yùn)行，可以看到當(dāng)?shù)卣凸还镜呐Α４送�，石家莊公交車的支援也緩解了保定的運(yùn)力不足。
據(jù)澎湃新聞7月14日報道，石家莊已調(diào)集公交車支援保定。石家莊公交公司一名工作人員介紹，據(jù)其所知，首批有50輛公交車支援保定，是石家莊閑置的公交車，所以對石家莊的運(yùn)力沒有影響。
觀察者網(wǎng)查詢“掌上公交”小程序發(fā)現(xiàn)，目前保定仍有903路、609路等多條線路處于停運(yùn)中，還在運(yùn)行的保定公交線路中，結(jié)束最早線路的末班車發(fā)車時間為18時，結(jié)束最晚線路的末班車時間為21時40分。
以末班車發(fā)車時間為18時的68路公交車為例，其起點為火車站西廣場站，終點為長城公寓北門站，早晚高峰平均間隔約為30分鐘，非早晚高峰期間，一班車最多需要等1個小時。
在央廣網(wǎng)7月12日的報道中，保定市公交公司一位工作人員表示，全市公交車總數(shù)從高峰時期的1300多輛減少至現(xiàn)在的333輛，不及高峰四分之一的運(yùn)力。
保定公交此次在回應(yīng)中談到的純電動公交車動力電池超出質(zhì)保期限的問題，將大眾的目光都聚集在新能源公交車上。
早在2022年8月，該公司在回應(yīng)網(wǎng)友針對保定市公交車現(xiàn)狀的留言時就曾表示，首批購置的591臺純電動公交車動力電池已超出質(zhì)保期限，存在安全隱患，已不具備安全運(yùn)營條件，被迫全部退出營運(yùn)。
公交停運(yùn)的根源是使用了新能源公交車嗎？蘇奎并不這樣認(rèn)為，他指出，保定退出運(yùn)營的新能源車是2015年購入的，屬于正常退出。
根據(jù)我國機(jī)動車強(qiáng)制報廢制度，公交車的強(qiáng)制報廢年限為13年。但蘇奎介紹說，同時還有個報廢規(guī)定是里程數(shù)達(dá)到40萬公里。假如公交車每天行駛150公里，每年行駛330天，行駛8年就達(dá)到39.6萬公里。實際上，過去很多城市公交車的實際使用年限就是8年。
據(jù)微信公眾號“黃�？蛙嚒�2015年10月消息，保定公交與黃�？蛙嚭炏�591輛純電動公交訂單，包括 391輛DD6109EV1、200輛DD6851EV1。此批訂單當(dāng)時已陸續(xù)交付保定公交。消息介紹，購置的591輛黃海純電動公交已占到保定公交當(dāng)時容量的一半以上。
觀察者網(wǎng)在河北產(chǎn)權(quán)市場網(wǎng)站查詢得知，保定公交2022年6月14日將200輛報廢電動車掛牌出售。這200輛電動公交車生產(chǎn)商為黃海客車，型號均為DD6851EV1，與訂單中一致。
同年7月13日，這批車成交，評估價1098.18萬元，實際成交價格1160.18萬元，每輛車平均報廢價格約為5.8萬元。
除了黃�？蛙嚕６ü还具�曾購入宇通客車的純電動公交車�！侗６ㄊ泄步煌ǹ偣�2020年購置純電動公交車項目中標(biāo)公告》顯示，中標(biāo)的宇通純電動公交車每輛售價為99.9萬元。
據(jù)中國新聞周刊報道，鋰電池行業(yè)資深分析師、真鋰研究首席研究員墨柯表示，對于純電動公交車，一般使用到第五年，就需要更換電池。
保定公交并未透露更換舊車電池的成本。但根據(jù)湖南郴州市公共資源交易中心網(wǎng)站2022年10月發(fā)布的《純電動公交車輛采購及舊車電池更換項目（第二批）招標(biāo)公告》，舊車更換電池的招標(biāo)控制價為每輛18萬元。
有網(wǎng)友認(rèn)為，保定如果使用的是燃油車就不會出現(xiàn)多條公交線路停運(yùn)的情況了，因為燃油公交車購車成本沒那么高，每年的燃油支出財政也能承受。
但蘇奎認(rèn)為，“現(xiàn)在新能源車技術(shù)在進(jìn)步，雖然購車成本高，但使用成本和維修成本低。新能源車和燃油車的全生命周期成本是差不多的。保定公交停運(yùn)并不是因為使用新能源車，而是沒有錢更新車輛。”
據(jù)悉，保定公交2015年購買純電動公交車并未花費“巨大代價”。微信公眾號“黃�？蛙嚒�2015年發(fā)布的另一篇報道顯示，保定公交總公司總經(jīng)理張志勇當(dāng)時表示，該市391輛10.5米長的電動公交，用的是以舊換新加國家補(bǔ)貼方式。其中，每一輛車國家補(bǔ)貼50萬，省政府補(bǔ)貼50萬，剩下的30萬用舊的燃?xì)夤卉嚨帧?/span>
蘇奎表示，此前，國家會對新能源公交車進(jìn)行補(bǔ)貼，實際上就是公交車的購車補(bǔ)貼或者說是資本補(bǔ)貼。而現(xiàn)在補(bǔ)貼減少，資本投入就吃緊了。
他指出，公共交通是一個公益性的事業(yè)，屬于公共服務(wù)，不是市場化的經(jīng)營，單靠公交公司是很難應(yīng)對的。在解決相關(guān)問題時，企業(yè)起到的作用是非常有限的。所以核心還是對整個公交的定位問題。
二、公交車該如何駛向下一站？
“還是客流量少了，公交企業(yè)經(jīng)費不足”。蘇奎表示。
隨著私家車越來越普及，城市公交車客流量不斷下降。數(shù)據(jù)顯示，今年一季度，全國公共汽電車完成客運(yùn)量89.2億人次，同比下降11.7%。
蘇奎分析稱，公交車客流減少有兩個原因：首先是因為私家車增多。過去大部分人沒有車，2012年末全國民用汽車保有量為12089萬輛，而到2022年末，該數(shù)據(jù)增長到31903萬輛，私家車的普及面已經(jīng)非常廣了；其次是因為人們對出行體驗的要求增高�，F(xiàn)在居民收入提高，大家都愿意追求更好的出行體驗。
“公交車本身的競爭力不如私家車，客流減少是一個不可避免的過程�！碧K奎解釋說，相對于私家車，公交車自身有一定的劣勢，例如笨重、每站都要停車等。在這種情況下，需要給公交車一些特權(quán)，例如，確保公交車不會堵車。
除了客流減少導(dǎo)致車票收入降低，公交車的另一項“收入”——政府補(bǔ)貼也受到了影響。
有網(wǎng)友認(rèn)為，公交車停運(yùn)問題其實是地方財政困窘下的一個小縮影。
徐高表示，公交有很強(qiáng)的公益性，意味著公交自身盈利能力是非常有限的，所以政府需要對城市公交的運(yùn)營給予補(bǔ)貼。但在財政收入比較低迷的時候，政府自身的資金比較緊張，對公交車的補(bǔ)貼可能會相對低一些，這種情況下，確實容易引發(fā)公交運(yùn)營困難。
而地方財政之所以會出現(xiàn)問題，“主要是因為從2021年開始，我國房地產(chǎn)市場明顯走冷，導(dǎo)致地方政府相關(guān)收入明顯下降”。徐高解釋說。
“此外，地方政府今年的債務(wù)壓力比較大、地方融資較為困難也都是原因。”
公交困境不止出現(xiàn)在保定。此前，河南商丘、鄲城縣都曾發(fā)布公交車停運(yùn)通知，但在當(dāng)?shù)氐膮f(xié)調(diào)下，公交已恢復(fù)運(yùn)營。2022年，湖南耒陽8家公交企業(yè)于8月19日發(fā)布聯(lián)合聲明稱，因為經(jīng)營困難導(dǎo)致發(fā)不出司機(jī)工資，計劃在8月25日停運(yùn)耒陽公交。后經(jīng)政府部門協(xié)調(diào)，避免了停運(yùn)發(fā)生。
公交車停運(yùn)屢次沖上熱搜，讓不少人擔(dān)心，公交車停運(yùn)會成為一種趨勢蔓延到其他城市。
受訪的城市管理專家指出，一些城市面臨的情形是類似的。除了公共交通，地方財政還要覆蓋其他重要領(lǐng)域，因此必須盡可能從交通的行業(yè)特性出發(fā)，根據(jù)客運(yùn)結(jié)構(gòu)的變化，做出兩方面的調(diào)整。
一是將公共交通列入國家基本公共服務(wù)清單，明確各級政府的責(zé)任。
據(jù)介紹，2012年，全國公共汽電車客運(yùn)總量為749.80億人次，而到2022年，客運(yùn)量下降到353.37億人，如果按每人一元的票價來算，收入下降了近400億，這意味著現(xiàn)在公交車已經(jīng)沒有辦法靠自身力量來維持正常經(jīng)營了。
此外，我國目前城市公共交通屬于地方事權(quán)，中央相關(guān)支出很少，完全依靠地方，但地方目前也需要根據(jù)實際財政情況進(jìn)行調(diào)整。
“這就需要盡快把公共交通列入國家基本公共服務(wù)清單，明確它的性質(zhì)和各級政府分擔(dān)的補(bǔ)貼比例，讓各方面的保障更有依據(jù)。公共交通納入國家基本公共服務(wù)清單之后，也給地方政府的資金安排提供了依據(jù)，在地方財政支出中，將公共交通納入優(yōu)先級、進(jìn)行優(yōu)先保障�！�
二是公交自身的優(yōu)化。2012年全國擁有公共汽電車運(yùn)營車輛47.49萬輛，而在客運(yùn)量少了近一半的情況下，2022年年末全國擁有公共汽電車增加到70.32萬輛�！肮还咀匀粺o法承受�！�
“不得不承認(rèn)，我們并不能無限制地提供一種公共服務(wù)水平，只能是按照經(jīng)濟(jì)水平提供合理的公共服務(wù)水平，即公共交通必須做一些收縮、優(yōu)化，認(rèn)清哪些地方必須要保障公交，哪些地方有很多種出行方式，可以減少一些公交服務(wù)。”
徐高則認(rèn)為，要解決公交運(yùn)營困難的局面，最主要還是要化解地方政府當(dāng)前的財政困境。第一是要把經(jīng)濟(jì)增長穩(wěn)住，出臺穩(wěn)增長的政策；第二要支持房地產(chǎn)的健康發(fā)展；第三是要給地方政府更多的發(fā)債空間和融資渠道；第四，對于地方政府存量債務(wù)，單靠地方政府自身很難化解，還是需要中央出臺一攬子政策加以解決。
三、地鐵如何避免成為如今的“保定公交”？
“我覺得，未來地鐵面臨的運(yùn)營成本矛盾可能要比現(xiàn)在公交車的要大，因為從很多其他城市的經(jīng)驗來看，它的成本壓力比公交車要高，維護(hù)成本也更高�！碧K奎在接受采訪時這樣說。
地鐵也是當(dāng)今社會生活中不可缺少的交通工具之一。除了速度快、不會堵車的印象之外，地鐵還有一個特點就是“貴”，正所謂“地鐵一響，黃金萬兩”。
蘇奎指出，與公交車相比，地鐵是一個相對昂貴的出行方式，使用時間越久，越能發(fā)現(xiàn)地鐵的運(yùn)營成本之高。“紐約地鐵設(shè)備已經(jīng)六七十年沒有更換，都是破破爛爛的，不是不想換，是沒錢換�！�
此外，他還表示，地鐵的固定成本也很高，撤掉一條沒有客流的公交線路很容易，但地鐵線路建好之后，就沒有辦法輕易撤除了。
蘇奎介紹說，地鐵的成本很高，每人每次乘坐地鐵的成本至少是12-15元，如果是客流量低的線路，成本可能超過15元。但乘客每人支付的平均票價一般不超過3元。
地鐵運(yùn)營成本和固定成本都很高，并且靠賣票并不能回本，但為什么仍有城市愿意舉債修地鐵？
“地鐵也是一個公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，只從賣票收入看地鐵投資回報率，過于狹隘了�！�
徐高解釋說，地鐵對社會的貢獻(xiàn)不僅僅體現(xiàn)在賣票收入上，還體現(xiàn)在便捷居民出行、提高生活水平、活躍經(jīng)濟(jì)活動、增加稅收、提升城市品質(zhì)等方面，這些都應(yīng)該算成地鐵的投資回報率。“想要靠地鐵項目本身掙錢，不符合公益項目自身的規(guī)律。還是要算大帳，將社會效益全部考慮進(jìn)來，通盤計算投資回報率�！�
也正是因為如此，各個城市紛紛開始規(guī)劃地鐵建設(shè)。但隨著國家提高地鐵門檻，不少城市暫時難圓“地鐵夢”。
早在2018年，發(fā)改委就發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》�！兑庖姟凤@示，申報建設(shè)地鐵的城市一般公共財政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上。此外，對客流強(qiáng)度也有明確的要求。
連客流量較高、地鐵盈利能力強(qiáng)的深圳地鐵今年都被砍掉了2條線路。
據(jù)微信公眾號“深圳發(fā)布”6月26日消息，深圳軌道交通五期已經(jīng)開工建設(shè)，共11條線路，規(guī)劃線路總長185.6公里、總投資1952億元。而在2022年發(fā)布的深圳軌道交通第五期規(guī)劃環(huán)評首次公示中，《深圳市城市軌道交通第五期建設(shè)規(guī)劃（2023-2028年）》包含13個建設(shè)項目，規(guī)模約226.8公里。
除深圳外，杭州的地鐵項目被砍掉4個。據(jù)都市快報報道，2021年7月，杭州地鐵官網(wǎng)發(fā)布的《杭州地鐵四期建規(guī)環(huán)評公眾意見征詢》中，建設(shè)規(guī)劃共12個項目，包含5個新建項目和7個延伸項目，總里程數(shù)244.8公里。而微信公眾號“杭州發(fā)布”今年7月消息顯示，杭州地鐵四期線路里程共計152.9公里。其中，延伸線項目5個，新線項目3個。
受訪的城市管理專家認(rèn)為，過去的地鐵發(fā)展思路是以地鐵來引導(dǎo)城市擴(kuò)張，但目前中國城市從高速擴(kuò)張期進(jìn)入相對穩(wěn)定期，人口甚至進(jìn)入下行周期，這個思路就不適用了，地鐵引導(dǎo)城市擴(kuò)張的功能應(yīng)該被弱化，回歸到最基本的交通功能。
“目前，我國城市進(jìn)入穩(wěn)定期和高質(zhì)量發(fā)展時期，我認(rèn)為地鐵已經(jīng)基本完成了它引導(dǎo)城市擴(kuò)張的使命，所以地鐵審批和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)就要從交通功能方面考慮�！�
徐高則認(rèn)為，提高地鐵門檻是為了規(guī)范地鐵建設(shè)，提升地鐵建設(shè)的效益。
他解釋說，提高地鐵門檻有利于把地鐵資源投入到效率更高的地區(qū)，盡可能提高地鐵的社會效益。同時，地鐵投資較大，如果一些財力有限的地區(qū)強(qiáng)行進(jìn)行地鐵項目投入，可能給這個地區(qū)帶來較重的財政和債務(wù)負(fù)擔(dān)、擠出地方政府其它的支出�！叭绻胤秸斄τ邢�，花錢建地鐵之后，可能沒辦法在其它一些民生項目上進(jìn)行投入。地鐵有它的好處，但它只是整個城市綜合服務(wù)的一環(huán)，還是要考慮均衡發(fā)展”。
由于地鐵高企的造價和老化翻新成本，以及很難盈利的現(xiàn)狀，有觀點提出，地鐵本就應(yīng)該是少數(shù)特大城市的專利。
對此，蘇奎表示，地鐵的建設(shè)和人口規(guī)模有關(guān)，但更核心的問題是城市結(jié)構(gòu)，如果城市結(jié)構(gòu)非常緊湊，幾百萬人的城市，地鐵也可以運(yùn)營得很好，例如香港2022年底人口為733.32萬，但該地區(qū)地鐵客運(yùn)量在中國可以進(jìn)入前三，僅次于北京和上海。
“而內(nèi)地的城市大部分并不是一種緊湊型的城市結(jié)構(gòu)，從這個方面來說，很多城市確實不一定適合建地鐵�！�
目前，我國54個城市開通運(yùn)營城市軌道交通線路，各地地鐵或多或少都存在靠政府補(bǔ)貼的情況。
據(jù)界面新聞報道，據(jù)不完全統(tǒng)計，2022年，北京地鐵母公司北京基礎(chǔ)設(shè)施投資拿到的補(bǔ)貼最多，達(dá)到了262.86億元，比2021年又增加了48億元。杭州地鐵的補(bǔ)貼2022年也大幅增加，達(dá)到了94.69億元，是補(bǔ)貼額第二高的公司。
此外，重慶、鄭州、蘇州、青島、成都、寧波、南京等地的軌道交通公司，去年拿到的政府補(bǔ)貼額也超過50億元。長春、長沙、西安、廈門、天津等地軌道交通公司的補(bǔ)貼額超過30億元。
深圳地鐵是大型地鐵公司中獲得政府補(bǔ)助最少的，但去年補(bǔ)助額也在增加。2021年深圳地鐵只獲得1.37億元補(bǔ)助，2022年增加至5.31億元。
鑒于地鐵的高成本、低票價，蘇奎表示，“不對地鐵進(jìn)行補(bǔ)貼是不可能的。”
他指出，世界上，只有香港地鐵是沒有補(bǔ)貼的�！暗⒁獾氖�，香港地鐵沒有直接的資金補(bǔ)貼，但有間接的政策支持�！�
蘇奎分析稱，香港地鐵能夠盈利主要有三個原因：一是地鐵利用率高、客運(yùn)量高，這是由香港的城市結(jié)構(gòu)決定的；二是票價高，以地鐵成本來定票價；三是對地鐵進(jìn)行綜合開發(fā)，利用地鐵流量變現(xiàn)，包括廣告、租賃商業(yè)空間、地鐵站中和地鐵出口的物業(yè)等。
蘇奎表示，目前，內(nèi)地很多城市都在學(xué)習(xí)香港地鐵的綜合開發(fā)舉措。
未來的地鐵票價會向香港看齊嗎？對于這個問題，蘇奎回答說，內(nèi)地不太可能學(xué)習(xí)香港的定價方式，因為地鐵屬于公共交通，可能會適當(dāng)調(diào)整票價，但仍然會在政府補(bǔ)貼下，把地鐵和公交車票價定在大多數(shù)人可以接受的水平。
徐高同樣認(rèn)為，如果地鐵為了掙錢而提高票價，會增加居民的出行成本，大大降低百姓的福利水平，引發(fā)怨言。
“所以政府補(bǔ)貼地鐵這樣的公益項目是很正常的，符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的�！彼偨Y(jié)說。
如今，人們的出行方式越發(fā)多樣化，雖然公交車客流量逐漸減少，但要看到每年仍有幾百億人次需要乘坐公交出行，所以“停運(yùn)”不應(yīng)該成為公交企業(yè)解決問題的辦法。
而目前一些公交企業(yè)的困局也給城市地鐵敲響了警鐘：該如何采取行動，才能化解地鐵未來可能面臨的運(yùn)營成本與社會效益的矛盾。
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