公交停運、地鐵線路被砍，公共交通如何駛向下一站？
房佶宜2023-07-22云阿云智庫•人民利益
導讀：如今，人們的出行方式越發(fā)多樣化，雖然公交車客流量逐漸減少，但要看到每年仍有幾百億人次需要乘坐公交出行，所以“停運”不應該成為公交企業(yè)解決問題的辦法。
來源：觀察者網(wǎng)
【文/觀察者網(wǎng) 房佶宜 編輯/岑少宇 馮雪】“公交發(fā)車時間太長了吧，等車太難了”“高峰期30分鐘一趟，非高峰期1小時一趟，我家門口去老火車站的9路已經(jīng)停了幾年”“路程頂多五六公里，愣是等了將近一小時公交車”……近幾年，公交停運在多個縣城出現(xiàn)，如今近千萬人口的河北保定也出現(xiàn)多路公交停運情況。
保定多路公交停運迅速引發(fā)關注之后，7月19日，保定市公共交通有限公司（下稱“保定公交”）發(fā)布通知，試運行兩條線路�！罢粕瞎弧毙〕绦蝻@示，保定目前仍有多條線路處于停運中。
保定公交此前曾在回應中提到“首批購置的純電動公交車動力電池已超出質保期限，被迫全部退出營運”，所以有人簡單地將原因歸結為該地使用了新能源公交車。
廣州交通與互聯(lián)網(wǎng)研究專家蘇奎并不這樣認為，他在接受觀察者網(wǎng)的采訪時表示，“客流減少，企業(yè)經(jīng)費不足才是原因”。
而中銀證券首席經(jīng)濟學家徐高博士認為，公交停運與財政收入下降有關，解決地方政府當前的財政困境才能化解公交運營困難的局面。
公交停運的消息三番兩次沖上熱搜，引發(fā)了不少人的擔心：公交停運會不會成為一種趨勢蔓延到更多城市？不愿具名的城市管理專家表示，確實還有一些城市面臨類似情形，這可以視作“一個全國性的、必須從宏觀上考慮的問題，需要盡快解決”。
除了多城公交停運，深圳、杭州等一線、準一線城市地鐵規(guī)劃線路和里程被砍也引發(fā)關注。國家提高地鐵門檻的舉措讓不少城市的地鐵擴張擱淺。蘇奎認為，這是讓地鐵回歸最基本的交通功能。
而徐高表示，該舉措是想規(guī)范地鐵建設，能夠保證地鐵建設帶來較好的社會效益，也能避免地方政府負擔過重、擠壓政府履行其它職能的情況。
一、都是新能源公交的鍋？
保定公交6月27日回應稱，自2020年初新冠疫情發(fā)生以來，公交客運量驟降，公交運營收入不足正常經(jīng)營的30%，并始終處于低迷狀態(tài)，公交公司經(jīng)營資金異常緊張。
此外，該公司還表示，首批購置的純電動公交車動力電池已超出質保期限，存在安全隱患，已不具備安全運營條件，被迫全部退出營運。
該公司在回應中也指出，公交公司只能根據(jù)現(xiàn)有運力情況，重新統(tǒng)籌調(diào)整線路車輛配置，以向客流集中線路傾斜、向上下班高峰時段傾斜為原則，最大限度地保障更多的市民出行。
該公司當時表示，以公交目前經(jīng)營現(xiàn)狀，暫無力恢復包括18路在內(nèi)的臨時停運線路運營，在公交運力、財力允許的情況下，公交公司需優(yōu)先考慮恢復市區(qū)內(nèi)臨時停運的23條線路保證市民正常出行需求。
近三周后，終于有了轉機。7月19日，微信公眾號“保定公交有限公司”發(fā)布通知稱，為方便市民出行，改善市區(qū)公共交通出行結構，市公交公司結合市民出行需求，將試運行18路、7路兩條線路。
通知顯示，19日起試運行18路，由火車站發(fā)往華電二校，首末班運行時間6：00至19：00。21日起試運行7路，由火車站發(fā)往清苑，首末班時間5：50至19：00。
值得注意的是，這次試運行的18路正是今年6月市民通過人民網(wǎng)留言板咨詢的線路。
當時，該市民留言詢問，保定停運的公交線路是否還有望恢復，如果恢復要等到什么時候？什么時候購買新公交車？該市民還提到，韓莊街市民家門口唯一的公交車18路一直停運，出行沒公交車可坐，“我們一直在期盼公交能正常運營”。
從6月的“無力恢復”到如今的試運行，可以看到當?shù)卣凸还镜呐�。此外，石家莊公交車的支援也緩解了保定的運力不足。
據(jù)澎湃新聞7月14日報道，石家莊已調(diào)集公交車支援保定。石家莊公交公司一名工作人員介紹，據(jù)其所知，首批有50輛公交車支援保定，是石家莊閑置的公交車，所以對石家莊的運力沒有影響。
觀察者網(wǎng)查詢“掌上公交”小程序發(fā)現(xiàn)，目前保定仍有903路、609路等多條線路處于停運中，還在運行的保定公交線路中，結束最早線路的末班車發(fā)車時間為18時，結束最晚線路的末班車時間為21時40分。
以末班車發(fā)車時間為18時的68路公交車為例，其起點為火車站西廣場站，終點為長城公寓北門站，早晚高峰平均間隔約為30分鐘，非早晚高峰期間，一班車最多需要等1個小時。
在央廣網(wǎng)7月12日的報道中，保定市公交公司一位工作人員表示，全市公交車總數(shù)從高峰時期的1300多輛減少至現(xiàn)在的333輛，不及高峰四分之一的運力。
保定公交此次在回應中談到的純電動公交車動力電池超出質保期限的問題，將大眾的目光都聚集在新能源公交車上。
早在2022年8月，該公司在回應網(wǎng)友針對保定市公交車現(xiàn)狀的留言時就曾表示，首批購置的591臺純電動公交車動力電池已超出質保期限，存在安全隱患，已不具備安全運營條件，被迫全部退出營運。
公交停運的根源是使用了新能源公交車嗎？蘇奎并不這樣認為，他指出，保定退出運營的新能源車是2015年購入的，屬于正常退出。
根據(jù)我國機動車強制報廢制度，公交車的強制報廢年限為13年。但蘇奎介紹說，同時還有個報廢規(guī)定是里程數(shù)達到40萬公里。假如公交車每天行駛150公里，每年行駛330天，行駛8年就達到39.6萬公里。實際上，過去很多城市公交車的實際使用年限就是8年。
據(jù)微信公眾號“黃海客車”2015年10月消息，保定公交與黃�？蛙嚭炏�591輛純電動公交訂單，包括 391輛DD6109EV1、200輛DD6851EV1。此批訂單當時已陸續(xù)交付保定公交。消息介紹，購置的591輛黃海純電動公交已占到保定公交當時容量的一半以上。
觀察者網(wǎng)在河北產(chǎn)權市場網(wǎng)站查詢得知，保定公交2022年6月14日將200輛報廢電動車掛牌出售。這200輛電動公交車生產(chǎn)商為黃�？蛙�，型號均為DD6851EV1，與訂單中一致。
同年7月13日，這批車成交，評估價1098.18萬元，實際成交價格1160.18萬元，每輛車平均報廢價格約為5.8萬元。
除了黃�？蛙�，保定公交公司還曾購入宇通客車的純電動公交車�！侗６ㄊ泄步煌ǹ偣�2020年購置純電動公交車項目中標公告》顯示，中標的宇通純電動公交車每輛售價為99.9萬元。
據(jù)中國新聞周刊報道，鋰電池行業(yè)資深分析師、真鋰研究首席研究員墨柯表示，對于純電動公交車，一般使用到第五年，就需要更換電池。
保定公交并未透露更換舊車電池的成本。但根據(jù)湖南郴州市公共資源交易中心網(wǎng)站2022年10月發(fā)布的《純電動公交車輛采購及舊車電池更換項目（第二批）招標公告》，舊車更換電池的招標控制價為每輛18萬元。
有網(wǎng)友認為，保定如果使用的是燃油車就不會出現(xiàn)多條公交線路停運的情況了，因為燃油公交車購車成本沒那么高，每年的燃油支出財政也能承受。
但蘇奎認為，“現(xiàn)在新能源車技術在進步，雖然購車成本高，但使用成本和維修成本低。新能源車和燃油車的全生命周期成本是差不多的。保定公交停運并不是因為使用新能源車，而是沒有錢更新車輛�！�
據(jù)悉，保定公交2015年購買純電動公交車并未花費“巨大代價”。微信公眾號“黃�？蛙嚒�2015年發(fā)布的另一篇報道顯示，保定公交總公司總經(jīng)理張志勇當時表示，該市391輛10.5米長的電動公交，用的是以舊換新加國家補貼方式。其中，每一輛車國家補貼50萬，省政府補貼50萬，剩下的30萬用舊的燃氣公交車抵。
蘇奎表示，此前，國家會對新能源公交車進行補貼，實際上就是公交車的購車補貼或者說是資本補貼。而現(xiàn)在補貼減少，資本投入就吃緊了。
他指出，公共交通是一個公益性的事業(yè)，屬于公共服務，不是市場化的經(jīng)營，單靠公交公司是很難應對的。在解決相關問題時，企業(yè)起到的作用是非常有限的。所以核心還是對整個公交的定位問題。
二、公交車該如何駛向下一站？
“還是客流量少了，公交企業(yè)經(jīng)費不足”。蘇奎表示。
隨著私家車越來越普及，城市公交車客流量不斷下降。數(shù)據(jù)顯示，今年一季度，全國公共汽電車完成客運量89.2億人次，同比下降11.7%。
蘇奎分析稱，公交車客流減少有兩個原因：首先是因為私家車增多。過去大部分人沒有車，2012年末全國民用汽車保有量為12089萬輛，而到2022年末，該數(shù)據(jù)增長到31903萬輛，私家車的普及面已經(jīng)非常廣了；其次是因為人們對出行體驗的要求增高�，F(xiàn)在居民收入提高，大家都愿意追求更好的出行體驗。
“公交車本身的競爭力不如私家車，客流減少是一個不可避免的過程。”蘇奎解釋說，相對于私家車，公交車自身有一定的劣勢，例如笨重、每站都要停車等。在這種情況下，需要給公交車一些特權，例如，確保公交車不會堵車。
除了客流減少導致車票收入降低，公交車的另一項“收入”——政府補貼也受到了影響。
有網(wǎng)友認為，公交車停運問題其實是地方財政困窘下的一個小縮影。
徐高表示，公交有很強的公益性，意味著公交自身盈利能力是非常有限的，所以政府需要對城市公交的運營給予補貼。但在財政收入比較低迷的時候，政府自身的資金比較緊張，對公交車的補貼可能會相對低一些，這種情況下，確實容易引發(fā)公交運營困難。
而地方財政之所以會出現(xiàn)問題，“主要是因為從2021年開始，我國房地產(chǎn)市場明顯走冷，導致地方政府相關收入明顯下降”。徐高解釋說。
“此外，地方政府今年的債務壓力比較大、地方融資較為困難也都是原因。”
公交困境不止出現(xiàn)在保定。此前，河南商丘、鄲城縣都曾發(fā)布公交車停運通知，但在當?shù)氐膮f(xié)調(diào)下，公交已恢復運營。2022年，湖南耒陽8家公交企業(yè)于8月19日發(fā)布聯(lián)合聲明稱，因為經(jīng)營困難導致發(fā)不出司機工資，計劃在8月25日停運耒陽公交。后經(jīng)政府部門協(xié)調(diào)，避免了停運發(fā)生。
公交車停運屢次沖上熱搜，讓不少人擔心，公交車停運會成為一種趨勢蔓延到其他城市。
受訪的城市管理專家指出，一些城市面臨的情形是類似的。除了公共交通，地方財政還要覆蓋其他重要領域，因此必須盡可能從交通的行業(yè)特性出發(fā)，根據(jù)客運結構的變化，做出兩方面的調(diào)整。
一是將公共交通列入國家基本公共服務清單，明確各級政府的責任。
據(jù)介紹，2012年，全國公共汽電車客運總量為749.80億人次，而到2022年，客運量下降到353.37億人，如果按每人一元的票價來算，收入下降了近400億，這意味著現(xiàn)在公交車已經(jīng)沒有辦法靠自身力量來維持正常經(jīng)營了。
此外，我國目前城市公共交通屬于地方事權，中央相關支出很少，完全依靠地方，但地方目前也需要根據(jù)實際財政情況進行調(diào)整。
“這就需要盡快把公共交通列入國家基本公共服務清單，明確它的性質和各級政府分擔的補貼比例，讓各方面的保障更有依據(jù)。公共交通納入國家基本公共服務清單之后，也給地方政府的資金安排提供了依據(jù)，在地方財政支出中，將公共交通納入優(yōu)先級、進行優(yōu)先保障�！�
二是公交自身的優(yōu)化。2012年全國擁有公共汽電車運營車輛47.49萬輛，而在客運量少了近一半的情況下，2022年年末全國擁有公共汽電車增加到70.32萬輛。“公交公司自然無法承受�！�
“不得不承認，我們并不能無限制地提供一種公共服務水平，只能是按照經(jīng)濟水平提供合理的公共服務水平，即公共交通必須做一些收縮、優(yōu)化，認清哪些地方必須要保障公交，哪些地方有很多種出行方式，可以減少一些公交服務�！�
徐高則認為，要解決公交運營困難的局面，最主要還是要化解地方政府當前的財政困境。第一是要把經(jīng)濟增長穩(wěn)住，出臺穩(wěn)增長的政策；第二要支持房地產(chǎn)的健康發(fā)展；第三是要給地方政府更多的發(fā)債空間和融資渠道；第四，對于地方政府存量債務，單靠地方政府自身很難化解，還是需要中央出臺一攬子政策加以解決。
三、地鐵如何避免成為如今的“保定公交”？
“我覺得，未來地鐵面臨的運營成本矛盾可能要比現(xiàn)在公交車的要大，因為從很多其他城市的經(jīng)驗來看，它的成本壓力比公交車要高，維護成本也更高。”蘇奎在接受采訪時這樣說。
地鐵也是當今社會生活中不可缺少的交通工具之一。除了速度快、不會堵車的印象之外，地鐵還有一個特點就是“貴”，正所謂“地鐵一響，黃金萬兩”。
蘇奎指出，與公交車相比，地鐵是一個相對昂貴的出行方式，使用時間越久，越能發(fā)現(xiàn)地鐵的運營成本之高。“紐約地鐵設備已經(jīng)六七十年沒有更換，都是破破爛爛的，不是不想換，是沒錢換。”
此外，他還表示，地鐵的固定成本也很高，撤掉一條沒有客流的公交線路很容易，但地鐵線路建好之后，就沒有辦法輕易撤除了。
蘇奎介紹說，地鐵的成本很高，每人每次乘坐地鐵的成本至少是12-15元，如果是客流量低的線路，成本可能超過15元。但乘客每人支付的平均票價一般不超過3元。
地鐵運營成本和固定成本都很高，并且靠賣票并不能回本，但為什么仍有城市愿意舉債修地鐵？
“地鐵也是一個公益性的基礎設施，只從賣票收入看地鐵投資回報率，過于狹隘了�！�
徐高解釋說，地鐵對社會的貢獻不僅僅體現(xiàn)在賣票收入上，還體現(xiàn)在便捷居民出行、提高生活水平、活躍經(jīng)濟活動、增加稅收、提升城市品質等方面，這些都應該算成地鐵的投資回報率。“想要靠地鐵項目本身掙錢，不符合公益項目自身的規(guī)律。還是要算大帳，將社會效益全部考慮進來，通盤計算投資回報率。”
也正是因為如此，各個城市紛紛開始規(guī)劃地鐵建設。但隨著國家提高地鐵門檻，不少城市暫時難圓“地鐵夢”。
早在2018年，發(fā)改委就發(fā)布了《關于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》�！兑庖姟凤@示，申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入應在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上。此外，對客流強度也有明確的要求。
連客流量較高、地鐵盈利能力強的深圳地鐵今年都被砍掉了2條線路。
據(jù)微信公眾號“深圳發(fā)布”6月26日消息，深圳軌道交通五期已經(jīng)開工建設，共11條線路，規(guī)劃線路總長185.6公里、總投資1952億元。而在2022年發(fā)布的深圳軌道交通第五期規(guī)劃環(huán)評首次公示中，《深圳市城市軌道交通第五期建設規(guī)劃（2023-2028年）》包含13個建設項目，規(guī)模約226.8公里。
除深圳外，杭州的地鐵項目被砍掉4個。據(jù)都市快報報道，2021年7月，杭州地鐵官網(wǎng)發(fā)布的《杭州地鐵四期建規(guī)環(huán)評公眾意見征詢》中，建設規(guī)劃共12個項目，包含5個新建項目和7個延伸項目，總里程數(shù)244.8公里。而微信公眾號“杭州發(fā)布”今年7月消息顯示，杭州地鐵四期線路里程共計152.9公里。其中，延伸線項目5個，新線項目3個。
受訪的城市管理專家認為，過去的地鐵發(fā)展思路是以地鐵來引導城市擴張，但目前中國城市從高速擴張期進入相對穩(wěn)定期，人口甚至進入下行周期，這個思路就不適用了，地鐵引導城市擴張的功能應該被弱化，回歸到最基本的交通功能。
“目前，我國城市進入穩(wěn)定期和高質量發(fā)展時期，我認為地鐵已經(jīng)基本完成了它引導城市擴張的使命，所以地鐵審批和建設標準就要從交通功能方面考慮�！�
徐高則認為，提高地鐵門檻是為了規(guī)范地鐵建設，提升地鐵建設的效益。
他解釋說，提高地鐵門檻有利于把地鐵資源投入到效率更高的地區(qū)，盡可能提高地鐵的社會效益。同時，地鐵投資較大，如果一些財力有限的地區(qū)強行進行地鐵項目投入，可能給這個地區(qū)帶來較重的財政和債務負擔、擠出地方政府其它的支出。“如果地方政府財力有限，花錢建地鐵之后，可能沒辦法在其它一些民生項目上進行投入。地鐵有它的好處，但它只是整個城市綜合服務的一環(huán)，還是要考慮均衡發(fā)展”。
由于地鐵高企的造價和老化翻新成本，以及很難盈利的現(xiàn)狀，有觀點提出，地鐵本就應該是少數(shù)特大城市的專利。
對此，蘇奎表示，地鐵的建設和人口規(guī)模有關，但更核心的問題是城市結構，如果城市結構非常緊湊，幾百萬人的城市，地鐵也可以運營得很好，例如香港2022年底人口為733.32萬，但該地區(qū)地鐵客運量在中國可以進入前三，僅次于北京和上海。
“而內(nèi)地的城市大部分并不是一種緊湊型的城市結構，從這個方面來說，很多城市確實不一定適合建地鐵�！�
目前，我國54個城市開通運營城市軌道交通線路，各地地鐵或多或少都存在靠政府補貼的情況。
據(jù)界面新聞報道，據(jù)不完全統(tǒng)計，2022年，北京地鐵母公司北京基礎設施投資拿到的補貼最多，達到了262.86億元，比2021年又增加了48億元。杭州地鐵的補貼2022年也大幅增加，達到了94.69億元，是補貼額第二高的公司。
此外，重慶、鄭州、蘇州、青島、成都、寧波、南京等地的軌道交通公司，去年拿到的政府補貼額也超過50億元。長春、長沙、西安、廈門、天津等地軌道交通公司的補貼額超過30億元。
深圳地鐵是大型地鐵公司中獲得政府補助最少的，但去年補助額也在增加。2021年深圳地鐵只獲得1.37億元補助，2022年增加至5.31億元。
鑒于地鐵的高成本、低票價，蘇奎表示，“不對地鐵進行補貼是不可能的�！�
他指出，世界上，只有香港地鐵是沒有補貼的�！暗⒁獾氖牵愀鄣罔F沒有直接的資金補貼，但有間接的政策支持。”
蘇奎分析稱，香港地鐵能夠盈利主要有三個原因：一是地鐵利用率高、客運量高，這是由香港的城市結構決定的；二是票價高，以地鐵成本來定票價；三是對地鐵進行綜合開發(fā)，利用地鐵流量變現(xiàn)，包括廣告、租賃商業(yè)空間、地鐵站中和地鐵出口的物業(yè)等。
蘇奎表示，目前，內(nèi)地很多城市都在學習香港地鐵的綜合開發(fā)舉措。
未來的地鐵票價會向香港看齊嗎？對于這個問題，蘇奎回答說，內(nèi)地不太可能學習香港的定價方式，因為地鐵屬于公共交通，可能會適當調(diào)整票價，但仍然會在政府補貼下，把地鐵和公交車票價定在大多數(shù)人可以接受的水平。
徐高同樣認為，如果地鐵為了掙錢而提高票價，會增加居民的出行成本，大大降低百姓的福利水平，引發(fā)怨言。
“所以政府補貼地鐵這樣的公益項目是很正常的，符合經(jīng)濟規(guī)律的。”他總結說。
如今，人們的出行方式越發(fā)多樣化，雖然公交車客流量逐漸減少，但要看到每年仍有幾百億人次需要乘坐公交出行，所以“停運”不應該成為公交企業(yè)解決問題的辦法。
而目前一些公交企業(yè)的困局也給城市地鐵敲響了警鐘：該如何采取行動，才能化解地鐵未來可能面臨的運營成本與社會效益的矛盾。
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