何哲：毛澤東是如何整治官僚主義的
——兼論毛澤東的人民政府觀
何哲2024-03-18 云阿云智庫(kù)•毛澤東研究
【摘要】作為黨和國(guó)家事業(yè)的開創(chuàng)者，毛澤東同志對(duì)一系列黨和國(guó)家發(fā)展建設(shè)的重大問(wèn)題都有著深入的思考和長(zhǎng)期的治理探索。在政府建設(shè)領(lǐng)域，尤其是對(duì)官僚主義有著很深的思考、警惕和采取了一系列的治理措施。官僚主義是任何時(shí)期任何政府建設(shè)都要面臨的克服的根本弊病，在當(dāng)前政府建設(shè)領(lǐng)域，同樣要大力治理官僚主義問(wèn)題。毛澤東同志的一系列思考和實(shí)踐對(duì)今日之政府治理完善依然有著重要的啟示。從治本的角度，毛澤東同志認(rèn)為無(wú)論是從黨和國(guó)家的初心主旨，還是從治理官僚主義出發(fā)，根本上都要建立人民政府，要以人民為主體，以人民為中心，讓人民參與、監(jiān)督政府，才能解決行政體制本身的固有頑疾，在今天的政府建設(shè)中，更應(yīng)該堅(jiān)持秉承發(fā)揚(yáng)人民政府觀。
官僚主義是行政體系運(yùn)行所面臨的自身嚴(yán)重頑疾，也是有效國(guó)家治理的嚴(yán)重阻礙。古今中外的行政管理運(yùn)行歷史都證明了對(duì)官僚主義的治理始終應(yīng)是政府管理所必須要解決的最重要、最嚴(yán)重但又最難解決的問(wèn)題之一。
官僚主義有很多表現(xiàn)和危害，迄今已經(jīng)有大量的研究進(jìn)行了歸納，[1]歸繁化簡(jiǎn)，可以從對(duì)上、對(duì)內(nèi)、對(duì)下三個(gè)層面來(lái)總結(jié)。從對(duì)上而言，行政科層體制作為政治決策層的行政執(zhí)行系統(tǒng)，官僚主義必然導(dǎo)致決策層的信息失真和決策失靈甚至行政體制本身會(huì)失去控制；從對(duì)內(nèi)而言，官僚主義必然引發(fā)內(nèi)部行政體制效率的低下和成本的無(wú)效增加；從對(duì)下而言，意味著對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)、下級(jí)行政體系管理的低效和對(duì)公民、社會(huì)組織、企業(yè)等有效公共服務(wù)的減少。因此，官僚主義對(duì)行政體制會(huì)造成嚴(yán)重的侵蝕和傷害，最終會(huì)導(dǎo)致行政體制失去本身的制度功能反而成為有效國(guó)家治理的危害�？梢哉f(shuō)，其危害程度并不比腐敗差。因此，對(duì)官僚主義必須要進(jìn)行積極有效的治理。
毛澤東作為黨和國(guó)家事業(yè)的開創(chuàng)者，對(duì)官僚主義的危害有著深刻的認(rèn)識(shí)。從領(lǐng)導(dǎo)革命進(jìn)行獨(dú)立的地方政權(quán)建設(shè)探索開始直到新中國(guó)成立之后，毛澤東都在始終如一地警惕、反對(duì)和治理官僚主義，其對(duì)于官僚主義的性質(zhì)、產(chǎn)生原因、危害都有著極為深刻的認(rèn)識(shí)，對(duì)于如何治理官僚主義也進(jìn)行了系統(tǒng)性的探索和完善。這對(duì)于今日中國(guó)政府在治理官僚主義的實(shí)踐上依然具有極其重要的啟示價(jià)值和借鑒意義。然而由于年代已經(jīng)較為久遠(yuǎn)，加之相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的學(xué)術(shù)導(dǎo)向問(wèn)題，對(duì)毛澤東治理官僚主義的相關(guān)研究多集中在黨史黨建領(lǐng)域，而在行政學(xué)界關(guān)注不多，是慰為可惜的。更為可惜的是，毛澤東在治理官僚主義實(shí)踐的背后是其根本性的人民政府觀，這在行政學(xué)界的關(guān)注也較少。
本文從官僚體制的內(nèi)在特性入手，對(duì)毛澤東對(duì)官僚主義的認(rèn)識(shí)和長(zhǎng)期治理實(shí)踐進(jìn)行了歸納總結(jié)，并對(duì)毛澤東的人民政府觀進(jìn)行了探討，最后提出了當(dāng)代行政體制如何進(jìn)一步完善的若干啟示和思考。
一、官僚主義是行政科層體制內(nèi)生性的頑疾
對(duì)于官僚主義問(wèn)題，近幾十年來(lái)，行政管理研究者和實(shí)踐者有一個(gè)認(rèn)識(shí)上的變化趨勢(shì)，也就是從將其視為行政科層體制所沾染上的弊病而逐漸轉(zhuǎn)為認(rèn)識(shí)到官僚主義是行政科層體制自身所具有的內(nèi)生性頑疾。這種變化體現(xiàn)了研究與實(shí)踐者對(duì)官僚主義的認(rèn)識(shí)更為清澈，更為理性，也增加了對(duì)官僚主義治理的長(zhǎng)期性和體制性變革的更高更深的挑戰(zhàn)和要求。
從本質(zhì)而言，官僚主義與行政科層體制相伴而生，行政科層體制另一個(gè)帶有負(fù)面色彩的名字——官僚體制本身就意味著官僚主義的內(nèi)生性，在英文單詞上，官僚體制和官僚主義也是一個(gè)單詞（bureaucracy）。從表現(xiàn)來(lái)看，官僚主義往往表現(xiàn)為對(duì)工作的推脫敷衍，效率低下，層層卸責(zé)等，但隱藏在官僚主義背后的支撐性力量是行政科層體制所力圖構(gòu)建的龐大管理架構(gòu)和正式性程序性的行政流程。而這些又是以合法性和專業(yè)性分工[2]作為內(nèi)在的根本理性支撐的。以區(qū)別于前工業(yè)時(shí)代以裙帶、任性、效率低下的農(nóng)業(yè)封建制的行政體制。
從行政實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)代的行政科層體制逐漸興起于十九世紀(jì)中后期，至二十世紀(jì)初期于歐美日等國(guó)家逐漸完善并在世界范圍內(nèi)普及。韋伯在1921年出版的《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》一書中將官僚體制視為合法型統(tǒng)治的必然且是最好的一種統(tǒng)治，顯然是高度推崇的。[3]在二十世紀(jì)二十年代末全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，強(qiáng)有力的國(guó)家干預(yù)成為各國(guó)所不得不采用的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理和發(fā)展措施，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、凱恩斯主義、現(xiàn)代官僚制理論三者相結(jié)合促成了各國(guó)行政體制的大發(fā)展，也促成了二戰(zhàn)的勝利。然而，當(dāng)戰(zhàn)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，龐大行政體制所具有的負(fù)面效應(yīng)則越來(lái)越顯現(xiàn)。這引發(fā)了兩種并行的思潮，一種是經(jīng)濟(jì)上新自由主義在西方的復(fù)蘇，二則是在管理上對(duì)官僚體制所具有的負(fù)面效果的深刻反思。一些迄今為止依然影響重大的著作陸續(xù)誕生，如經(jīng)典的《帕金森定律》（帕金森，1958），《官僚制內(nèi)幕》（唐斯，1967），《官僚主義的弊害》（佩雷斯特，1976）等。在政學(xué)界以外，影視界也有類似的諷刺性作品推出如英國(guó)政治喜劇《是，首相》（1986）。這些都反映出戰(zhàn)后從精英到大眾對(duì)官僚主義的反思和批判。
在經(jīng)歷了官僚體制的建設(shè)期和反思批判期后，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到官僚主義與官僚體制之間具有的強(qiáng)烈的內(nèi)生關(guān)系，[4]也就是說(shuō)，只要是行政科層體制，其天然就具有了官僚主義的基因。其深刻根植于行政科層體制的三個(gè)自身屬性和行政人員的自然動(dòng)機(jī)，一是行政權(quán)威性，行政科層體制依托于政治合法性，要求能夠?qū)Ω鞣N公共事務(wù)進(jìn)行管理和裁決，且為了保障行政權(quán)威性，行政機(jī)關(guān)還必須具有合法的行政強(qiáng)制權(quán)。而一旦這種行政權(quán)威過(guò)于擴(kuò)張，就會(huì)凌駕于公民與社會(huì)之上，必然形成傲慢的脫離群眾的官僚主義。二是行政專業(yè)性，為了確保行政體制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，行政部門以專業(yè)性為核心建設(shè)目標(biāo)，一方面將每個(gè)部門按照專業(yè)分工進(jìn)行聚焦，另一方面則盡量選聘專業(yè)人士擔(dān)任，從而形成了對(duì)內(nèi)對(duì)外的專業(yè)壁壘，這使得行政部門很容易用專業(yè)性而限制來(lái)自上下左右和公眾的正常意見(jiàn)流動(dòng)，形成一種專業(yè)的傲慢。三是程序合法性，行政科層體制尤其要求確保行政流程合法，以限制個(gè)人獨(dú)斷所引發(fā)的危害，然而極端強(qiáng)調(diào)程序合法必然會(huì)導(dǎo)致決策執(zhí)行效率的下降和扯皮。而就行政人員個(gè)人的動(dòng)機(jī)而言，是人就有私心，[5]這種私心一方面是來(lái)自對(duì)權(quán)力的追求，一方面來(lái)自對(duì)于財(cái)富名望的滿足，以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的天然回避。一旦這種私欲不受控制，則必然會(huì)陷入包括增加機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大權(quán)力以及消極避責(zé)等形式合理的官僚主義，另一方面也會(huì)造成貪污受賄、任人唯親、瀆職枉法等嚴(yán)重腐敗�？梢哉f(shuō)，只要有行政科層體制，就天然地存在官僚主義的因素和動(dòng)機(jī)。因此，對(duì)于官僚主義的治理不能指望一蹴而就，而是要像反腐敗那樣長(zhǎng)期地、歷史地、始終不渝地堅(jiān)持下去。也正因如此，才更需要不僅是在理論中，而是在歷史經(jīng)驗(yàn)中去把握體會(huì)對(duì)官僚主義治理的曲折過(guò)程和經(jīng)驗(yàn)啟示。
二、毛澤東治理官僚主義的歷程
作為黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的最主要的開創(chuàng)者，毛澤東對(duì)于在革命、執(zhí)政、建設(shè)事業(yè)中黨政組織內(nèi)部的官僚主義始終有著清晰的警醒和感同身受的體會(huì)，并且貫穿革命、執(zhí)政、建設(shè)事業(yè)始終不渝地與之相斗爭(zhēng)�？梢哉f(shuō)，一方面不斷革命以清除三座大山，一方面對(duì)內(nèi)治理官僚主義，是毛澤東一生事業(yè)的核心主線。如果理解了官僚主義治理作為一條核心主線，也就能夠理解黨和國(guó)家歷史中的很多大事為什么發(fā)生。從毛澤東反對(duì)官僚主義的歷程來(lái)看，可以大體劃分為蘇區(qū)時(shí)期、延安時(shí)期和新中國(guó)成立后。
（一）蘇區(qū)時(shí)期
從1929年1月起，毛澤東、朱德率紅四軍離開井岡山轉(zhuǎn)戰(zhàn)贛南、閩西二十余縣，建立蘇維埃革命根據(jù)地，1930年9月24日在上海舉行的中共六屆三中全會(huì)擴(kuò)大會(huì)議決定中央政治局在蘇維埃區(qū)域建立中央局，成立蘇維埃政府。1931年11月7日，中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府于瑞金成立，毛澤東被選為中央執(zhí)行委員會(huì)主席和人民委員會(huì)主席。這既是中國(guó)共產(chǎn)黨的首個(gè)政權(quán)組織，是毛澤東第一次擔(dān)任正式政權(quán)的首腦，也從這時(shí)期開始，毛澤東除了指揮黨務(wù)和軍務(wù)外，也正式開始了對(duì)人民政權(quán)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)探索，也由此產(chǎn)生了對(duì)官僚主義的深入思考和治理實(shí)踐。
在毛澤東同志的著作中，首次提到官僚主義一詞來(lái)自1930年4月的《尋烏調(diào)查》，在紅四軍攻克尋烏縣城后，毛澤東系統(tǒng)對(duì)該縣經(jīng)濟(jì)民政等進(jìn)行了調(diào)查，在其報(bào)告中寫到，兼三區(qū)的中地主潘明典“是個(gè)官僚主義者。說(shuō)話很漂亮，字也寫得好，樣子也好看，又很規(guī)矩，像個(gè)孔夫子。”[6]在這里官僚主義者似乎并不是一個(gè)非常貶義的詞匯，如果結(jié)合上下文，可以看到一個(gè)傳統(tǒng)的，較為書香又有些迂腐的夫子形象。同年10月，毛澤東在《興國(guó)調(diào)查》中批評(píng)蘇維埃政府人員的弊端時(shí)，態(tài)度則開始嚴(yán)厲起來(lái)，其中第一條就是“官僚主義，擺架子，不喜接近群眾�！盵7]在1932年11月發(fā)出的《中央人民委員會(huì)緊急決議案》中，他對(duì)官僚主義有著更深刻的分析，他指出，“官僚主義，是脫離群眾，破壞蘇維埃與群眾的關(guān)系，對(duì)于蘇維埃勝利和發(fā)展，有莫大危害，照例敷衍，強(qiáng)迫命令，是官僚主義的重要表現(xiàn),這是蘇維埃政府中絕對(duì)不允許存在的�！盵8]
1933年，由于國(guó)民黨政權(quán)的封鎖，蘇區(qū)經(jīng)濟(jì)面臨著較大的困境，毛澤東在8月召開的蘇區(qū)經(jīng)濟(jì)工作大會(huì)上做了題為《必須注意經(jīng)濟(jì)工作》的講演，他指出，“官僚主義的領(lǐng)導(dǎo)方式，是任何革命工作所不應(yīng)有的，經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作同樣來(lái)不得官僚主義。要把官僚主義方式這個(gè)極壞的家伙拋到糞缸里去，因?yàn)闆](méi)有一個(gè)同志喜歡它”。同時(shí)他為官僚主義第一次進(jìn)行了系統(tǒng)的畫像，“官僚主義的表現(xiàn)，一種是不理不睬或敷衍塞責(zé)的怠工現(xiàn)象”，“另一種是命令主義。命令主義者表面上不怠工，好像在那里努力干�！盵9]這里，毛主席對(duì)官僚主義進(jìn)行了兩種形態(tài)的分解，一種是消極怠工，一種實(shí)際上就是今天所說(shuō)的形式主義。
在治理官僚主義方面，這一時(shí)期由于革命形式依然艱巨，政權(quán)的復(fù)雜度不高，因此，官僚主義的問(wèn)題尚且不是很嚴(yán)重，毛澤東主要用兩種方式來(lái)解決，一是號(hào)召各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部身體力行地大力調(diào)查研究，二是批評(píng)教育，要求領(lǐng)導(dǎo)干部俯下身去，積極解決群眾問(wèn)題。關(guān)于調(diào)查研究，毛澤東同志從求學(xué)時(shí)期到革命、執(zhí)政、建設(shè)的各個(gè)時(shí)期，都非常推崇調(diào)查研究。在1930年5月撰寫的《反對(duì)本本主義》（原名《調(diào)查工作》）一文中，鮮明地提出了“沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”，“調(diào)查就是解決問(wèn)題”等發(fā)人深省的重要論斷。其自身也親身撰寫了《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告》《尋烏調(diào)查》《才溪鄉(xiāng)調(diào)查》等報(bào)告。毛澤東的調(diào)查不僅是專門的調(diào)查，而是貫徹到生活工作的始終，例如他于1932年10月到閩西汀州福音醫(yī)院休養(yǎng)期間，期間深入各階層，他發(fā)現(xiàn)汀州人民廣泛缺米、缺柴、缺鹽，蘇維埃的領(lǐng)導(dǎo)也不關(guān)心人民疾苦，因此極為憤慨，親自撰寫文章公開貼出給予抨擊，后來(lái)寫入進(jìn)《關(guān)心群眾生活，注意工作方法》一文。他批評(píng)道，“一切工作,如果僅僅提出任務(wù)而不注意實(shí)行時(shí)候的工作方法，不反對(duì)官僚主義的工作方法而采取實(shí)際的具體的工作方法，不拋棄命令主義的工作方法而采取耐心說(shuō)服的工作方法，那么什么任務(wù)也是不能實(shí)現(xiàn)的�！盵10]
（二）延安時(shí)期
黨中央和中央紅軍轉(zhuǎn)戰(zhàn)陜北并建立以延安為中心的陜甘寧邊區(qū)是毛主席和中國(guó)共產(chǎn)黨的第二個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的大發(fā)展和政權(quán)建設(shè)階段，在這一時(shí)期，黨中央有了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)固的根據(jù)地和政權(quán)組織，毛澤東也正式成為黨和革命事業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)人，他對(duì)于革命組織和政權(quán)中的官僚主義有了更為清醒深刻的認(rèn)識(shí)。
1942年12月，毛澤東在陜甘寧邊區(qū)高級(jí)干部會(huì)議作《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題與財(cái)政問(wèn)題》報(bào)告中指出：“從事經(jīng)濟(jì)和財(cái)政業(yè)務(wù)的工作人員，還必須克服存在著的有些還是很嚴(yán)重的官僚主義，例如貪污現(xiàn)象，擺空架子，無(wú)益的‘正規(guī)化’，文牘主義等等。”[11] 1944 年，在延安的一次干部會(huì)議上，毛澤東用一首《詠泥神》為官僚主義畫像，“一聲不響，二目無(wú)光，三餐不食，四肢無(wú)力，五官不正，六親不靠，七竅不通，八面威風(fēng)，久坐不動(dòng)，十分無(wú)用！”[12]
也正因?yàn)榭吹焦倭胖髁x所帶來(lái)的嚴(yán)重危害，以及革命純潔性和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的壓力，除軍事斗爭(zhēng)外，毛澤東在陜北主要做了三件大事，都與整頓官僚主義密切相關(guān)：一是整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，二是大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)，三是精兵簡(jiǎn)政、三三制政府改革。
整風(fēng)運(yùn)動(dòng)是中國(guó)革命史上的大事，但歷來(lái)研究關(guān)注點(diǎn)主要在黨史、黨建、文化等領(lǐng)域，但是實(shí)際上整風(fēng)運(yùn)動(dòng)也是針對(duì)革命和行政組織內(nèi)部的一次徹底的整頓官僚主義的運(yùn)動(dòng)。[13] 從整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的對(duì)象來(lái)看，毛澤東從1941年5月至1942年2月，陸續(xù)作了《改造我們的學(xué)習(xí)》《整頓黨的作風(fēng)》和《反對(duì)黨八股》的報(bào)告，旗幟鮮明地指向了主觀主義的學(xué)風(fēng)、宗派主義的作風(fēng)和黨八股的文風(fēng)。這三者實(shí)際上都與官僚主義有著內(nèi)在的聯(lián)系，例如他指出學(xué)風(fēng)問(wèn)題，“缺乏調(diào)查研究客觀實(shí)際狀況的濃厚空氣”，“閉塞眼睛捉麻雀”，“瞎子摸魚”，“粗枝大葉，夸夸其談，滿足于一知半解”；[14] 他指出宗派主義作風(fēng)問(wèn)題“一切脫離群眾的行為，并沒(méi)有任何的根據(jù)，只是我們一部分同志自己造出來(lái)的宗派主義思想在那里作怪”；[15] 他指出黨八股的文風(fēng)問(wèn)題，“空話連篇，言之無(wú)物”，“裝腔作勢(shì)，借以嚇人”，“無(wú)的放矢，不看對(duì)象”等。[16] 可以看到，無(wú)論是學(xué)風(fēng)、作風(fēng)還是文風(fēng)，這些表現(xiàn)，如果反映在政權(quán)組織中，實(shí)際上都是官僚主義的特征，如不講調(diào)查、不求實(shí)際、高高在上、拖沓傲慢、形式主義等。因此，整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，整的也是官僚主義。
大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)始自上世紀(jì)三十年代末，于四十年代初開始逐步進(jìn)入高潮，其直接動(dòng)因是來(lái)自日、蔣等多方的外部封鎖和邊區(qū)機(jī)關(guān)、軍隊(duì)發(fā)展引發(fā)的較為嚴(yán)重的財(cái)政困難，邊區(qū)人民負(fù)擔(dān)較重。因此，1941年3月，中央令359旅開進(jìn)南泥灣進(jìn)行墾荒；1942年12月，毛澤東作《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題與財(cái)政問(wèn)題》的報(bào)告，指出“財(cái)政困難，只有從切切實(shí)實(shí)的有效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中才能解決”；[17] 1943年1月，中央提出了1943年生產(chǎn)自給的目標(biāo)，要求各機(jī)關(guān)、學(xué)校都要參與生產(chǎn)，大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)由此進(jìn)入高潮。歷來(lái)對(duì)大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)的研究多停留在解決經(jīng)濟(jì)困難上，實(shí)際上大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)也同時(shí)為了解決官僚主義問(wèn)題。官僚主義的一個(gè)核心特質(zhì)就是高高在上，不接觸群眾，不解決實(shí)際問(wèn)題。而大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)上至中央領(lǐng)導(dǎo)，下到基層干部，都要參與生產(chǎn)，貼近實(shí)踐，貼近群眾。這本身就是對(duì)官僚作風(fēng)的一種改革。所以在延安，經(jīng)�？梢钥吹矫珴蓶|、朱德等在田間地頭一邊勞作一邊和老鄉(xiāng)對(duì)話的場(chǎng)景。[18] 這種共同生產(chǎn)共同勞動(dòng)解決官僚主義的做法也在建國(guó)后被繼續(xù)堅(jiān)持了下來(lái)。
精兵簡(jiǎn)政和三三制是延安時(shí)期邊區(qū)行政改革的主要措施，其根本原因有二，一是面對(duì)內(nèi)外部嚴(yán)峻的壓力，減少行政和財(cái)政負(fù)擔(dān)；二則是整頓官僚主義，提高行政效率。[19] 1941年11月，陜甘寧邊區(qū)政府召開第二次參議會(huì)，參議員李鼎銘提出精兵簡(jiǎn)政的議案，這一議案得到了毛澤東的高度重視，他在提案批語(yǔ)道，“這個(gè)辦法很好，恰恰是改進(jìn)我們的機(jī)關(guān)主義、官僚主義、形式主義的對(duì)癥藥�！盵20] 12月，邊區(qū)政府發(fā)出《為實(shí)行精兵簡(jiǎn)政給各縣的指示信》，[21] 此后連續(xù)進(jìn)行了三次精兵簡(jiǎn)政，機(jī)構(gòu)冗員負(fù)擔(dān)得到了很大減輕。三三制則起自1940年3月，中央發(fā)出《抗日根據(jù)地的政權(quán)問(wèn)題》的指示，規(guī)定在抗日根據(jù)地政權(quán)人員比率實(shí)行“三三制”，即共產(chǎn)黨員、黨外進(jìn)步人士和中間派各占三分之一。[22] 歷來(lái)對(duì)三三制的研究多聚焦在統(tǒng)一戰(zhàn)線和民主建設(shè)方面，[23] 實(shí)際上三三制也是擴(kuò)大政權(quán)人員的組成從而使得政權(quán)更加貼近實(shí)踐，減少官僚主義的重要措施。如果從歷史連續(xù)性的角度，可以看到無(wú)論是精兵簡(jiǎn)政還是三三制的思想在建國(guó)后的多次行政改革中都有所體現(xiàn)。
（三）新中國(guó)成立后
奪取全國(guó)勝利并建立新中國(guó)對(duì)于毛澤東和中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)是一件重大的成就，然而毛澤東卻對(duì)于建國(guó)后的政權(quán)建設(shè)更加警醒和憂慮。1949年3月，中共中央在河北平山縣西柏坡村召開七屆二中全會(huì)，研究奪取全國(guó)勝利以及籌建新中國(guó)事宜。毛澤東指出，“奪取全國(guó)勝利，這只是萬(wàn)里長(zhǎng)征走完了第一步”，“中國(guó)的革命是偉大的，但革命以后的路程更長(zhǎng)，工作更偉大，更艱苦�！� “務(wù)必使同志們繼續(xù)地保持謙虛、謹(jǐn)慎、不驕、不躁的作風(fēng)，務(wù)必使同志們繼續(xù)地保持艱苦奮斗的作風(fēng)�！� [24]他還提出了黨委會(huì)的工作方法，其中有很多都與克服官僚主義有關(guān)，例如委員間要多“互通情報(bào)”，“不懂得和不了解的東西要問(wèn)下級(jí)”，“胸中有數(shù)”，“精兵簡(jiǎn)政”等。他很憂慮地指出，“如果國(guó)家，主要的就是人民解放軍和我們的黨腐化下去，無(wú)產(chǎn)階級(jí)不能掌握住這個(gè)國(guó)家政權(quán)，那還是有問(wèn)題的。”[25]
建國(guó)后的1950年2月27日，毛澤東結(jié)束了蘇聯(lián)訪問(wèn)，回國(guó)抵達(dá)哈爾濱，被安排住進(jìn)哈爾濱的一棟高檔別墅，他說(shuō)，“這個(gè)地方不好啊，一個(gè)人住在這里，不沾染官僚主義才怪哩�！彼衷儐�(wèn)地方政府工作人員現(xiàn)在是住樓房還是平房，在聽聞答曰住樓房后，他意味深長(zhǎng)地說(shuō)，“我們進(jìn)城了，不要忘記人民群眾……可別上得樓來(lái)、下不得樓去，脫離人民群眾啊”。[26] 在松江省委請(qǐng)求他題詞時(shí)，他題了三幅：“學(xué)習(xí)”，“奮斗”，“不要沾染官僚主義作風(fēng)”。[27] 可見(jiàn)他對(duì)建國(guó)后政權(quán)內(nèi)可能出現(xiàn)的官僚主義的高度警惕。
從1951年開始，伴隨著新中國(guó)建設(shè)和抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)中出現(xiàn)的種種政府內(nèi)部問(wèn)題，毛澤東和黨中央即開始進(jìn)行了多輪的整頓運(yùn)動(dòng)。1951年12月1日，中共中央作出《關(guān)于實(shí)行精兵簡(jiǎn)政、增產(chǎn)節(jié)約、反對(duì)貪污、反對(duì)浪費(fèi)和反對(duì)官僚主義的決定》，1952年1月4日，中央又發(fā)出《關(guān)于立即限期發(fā)動(dòng)群眾開展“三反”斗爭(zhēng)的指示》，一場(chǎng)轟轟烈烈的三反運(yùn)動(dòng)就在全國(guó)展開。從這里可以看出，這時(shí)候毛澤東已經(jīng)將官僚主義視為和貪污并列的嚴(yán)重問(wèn)題。1952年底，毛澤東收到中共山東分局起草的關(guān)于地方機(jī)關(guān)較為嚴(yán)重的官僚主義、命令主義和違法亂紀(jì)的報(bào)告，對(duì)此高度重視。1953年1月5日，中共中央發(fā)出毛澤東起草的《關(guān)于反對(duì)官僚主義、反對(duì)命令主義、反對(duì)違法亂紀(jì)的指示》，全國(guó)開始了“新三反”運(yùn)動(dòng)。在指示中，毛澤東指出，“官僚主義和命令主義在我們的黨和政府，不但在目前是一個(gè)大問(wèn)題，就是在一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)還將是一個(gè)大問(wèn)題”。[28] 1957年1月27日，針對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)上出現(xiàn)的一些學(xué)生罷課，工人罷工等問(wèn)題，毛澤東指出，“發(fā)生鬧事的更重要的因素，還是領(lǐng)導(dǎo)上的官僚主義�！�，他認(rèn)為，“為了從根本上消滅發(fā)生鬧事的原因，必須堅(jiān)決地克服官僚主義，很好地加強(qiáng)思想政治教育，恰當(dāng)?shù)靥幚砀鞣N矛盾�！盵29] 1957 年 3 月， 《中共中央關(guān)于處理罷工罷課問(wèn)題的指示》指出，“在某些特殊情形下，如果領(lǐng)導(dǎo)者的官僚主義極端嚴(yán)重，群眾幾乎沒(méi)有任何民主權(quán)利，因而無(wú)法通過(guò) ‘團(tuán)結(jié)—批評(píng)—團(tuán)結(jié)’的正常方式解決問(wèn)題，那么，群眾采取罷工罷課游行請(qǐng)?jiān)傅阮惙浅７绞骄蜁?huì)成為不可避免的，甚至是必要的。”并提出，要解決罷工罷課問(wèn)題，根本上是要“克服官僚主義，擴(kuò)大民主”。[30] 1957年4月27日，毛澤東起草《中共中央關(guān)于整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的指示》，指出，“幾年以來(lái)，在我們黨內(nèi)，脫離群眾和脫離實(shí)際的官僚主義、宗派主義和主觀主義，有了新的滋長(zhǎng)�！睘榱私鉀Q這一問(wèn)題，在批評(píng)與自我批評(píng)的方法之外，還提出建立領(lǐng)導(dǎo)干部參加體力勞動(dòng)的制度，其目的是 “使領(lǐng)導(dǎo)者與群眾打成一片”，“使官僚主義、宗派主義、主觀主義、老爺架子，大大減少�！盵31]
1958年開始的大躍進(jìn)以及隨后的“三年自然災(zāi)害”進(jìn)一步促使毛澤東對(duì)黨和行政組織內(nèi)的官僚主義產(chǎn)生了深刻的反思，大躍進(jìn)中自下而上的層層虛報(bào)，對(duì)上級(jí)政策一刀切式的粗暴執(zhí)行，以及“三年自然災(zāi)害”中很多基層干部對(duì)群眾困難生活的漠視，都極大震撼了毛澤東。1960年3月中旬，毛澤東提出：“我們一定要把領(lǐng)導(dǎo)上的老爺式作風(fēng)、官僚主義作風(fēng)、命令主義作風(fēng)，完全消滅得干干凈凈”，“需要一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，需要每一年整風(fēng)一次。”[32] 3月30日，中共中央發(fā)出《關(guān)于反對(duì)官僚主義的指示》，明確提出“三反”的任務(wù)，并且轉(zhuǎn)發(fā)了《中共歷城縣委關(guān)于貫徹執(zhí)行省委六級(jí)干部會(huì)師到田指示的報(bào)告》，提出干部要下實(shí)踐，治理“五多”“五少”的問(wèn)題。[33] 1960 年 12 月 23 日晚，毛澤東召集中共中央政治局常委和各中央局負(fù)責(zé)人開會(huì)，將全國(guó)干部劃分為六類，其中第三類是 “死也不改，‘共產(chǎn)風(fēng)’一直刮，黨的話不聽”的 ‘死官僚主義分子’”，并認(rèn)為，這類人“不能說(shuō)是我們的人，也是敵人”。[34] 毛澤東對(duì)官僚主義的深惡痛絕同樣影響到了其他領(lǐng)導(dǎo)同志，周恩來(lái)于1963年5月29日在中共中央和國(guó)務(wù)院直屬機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)干部會(huì)議上深刻揭示官僚主義的二十種表現(xiàn)，堪稱對(duì)官僚主義表現(xiàn)最為全面的一個(gè)總結(jié)，包括：脫離領(lǐng)導(dǎo)、脫離實(shí)際；強(qiáng)迫命令式；無(wú)頭腦的、迷失方向的、事務(wù)主義；老爺式；不老實(shí)；不負(fù)責(zé)任；做官混飯吃；顢頇無(wú)能；糊涂無(wú)用；懶漢式；機(jī)關(guān)式；文牘主義和形式主義；特殊化；擺官架子；自私自利；爭(zhēng)名奪利；鬧不團(tuán)結(jié)；宗派性；蛻化變質(zhì)；以及走上非常危險(xiǎn)道路的官僚主義。[35] 1963年5月起，黨中央開始在全國(guó)廣大農(nóng)村和少數(shù)城市發(fā)起“四清運(yùn)動(dòng)”，四清運(yùn)動(dòng)有一重要的目的就是要整頓官僚主義。在5月20日印發(fā)的《中共中央關(guān)于農(nóng)村工作中若干問(wèn)題的決定(草案)》中號(hào)召全黨學(xué)習(xí)毛澤東的指示，“階級(jí)斗爭(zhēng)、生產(chǎn)斗爭(zhēng)和科學(xué)實(shí)驗(yàn)，是建設(shè)社會(huì)主義強(qiáng)大國(guó)家的三項(xiàng)偉大革命運(yùn)動(dòng)，是使共產(chǎn)黨人免除官僚主義、避免修正主義和教條主義，永遠(yuǎn)立于不敗之地的確實(shí)保證。”[36] 1964 年 12 月，毛澤東在對(duì)時(shí)任八機(jī)部長(zhǎng)的陳正人的工廠蹲點(diǎn)報(bào)告的批注中提出: “官僚主義者階級(jí)與工人階級(jí)和貧下中農(nóng)是兩個(gè)尖銳對(duì)立的階級(jí)�！薄叭绻芾砣藛T不到車間、小組搞 ‘三同’，拜老師學(xué)一門至幾門手藝，那就一輩子會(huì)同工人階級(jí)處于尖銳的階級(jí)斗爭(zhēng)狀態(tài)中，最后必然要被工人階級(jí)把他們當(dāng)作資產(chǎn)階級(jí)打倒。”[37]
三、毛澤東對(duì)官僚主義認(rèn)識(shí)和治理的經(jīng)驗(yàn)
以上是從時(shí)間和不同的歷史階段角度來(lái)對(duì)毛澤東治理官僚主義有一個(gè)宏觀的整體的把握，可以看到一個(gè)基本的事實(shí)是：伴隨著革命、執(zhí)政、建設(shè)事業(yè)的不斷推進(jìn)，政權(quán)組織的不斷完善，毛澤東對(duì)于官僚主義危害的認(rèn)識(shí)更加清晰，對(duì)其破壞性質(zhì)判斷更加嚴(yán)重，反對(duì)官僚主義的舉措更加嚴(yán)厲。
（一）毛澤東對(duì)官僚主義的性質(zhì)的認(rèn)識(shí)
毛澤東對(duì)官僚主義性質(zhì)的認(rèn)識(shí)是在不同層面的，可以劃分為哲學(xué)層面，工作層面和階級(jí)層面，而對(duì)于性質(zhì)的認(rèn)識(shí)實(shí)質(zhì)上也體現(xiàn)出他對(duì)于官僚主義成因的認(rèn)識(shí)。
1. 哲學(xué)層面——官僚主義是唯心的、形而上學(xué)的
毛澤東不僅是一個(gè)革命家，還是一位哲學(xué)家，這使得他在分析問(wèn)題時(shí)總是能夠從哲學(xué)的最高層面來(lái)對(duì)事物進(jìn)行簡(jiǎn)潔清晰的判斷�？梢园l(fā)現(xiàn)，貫穿他革命、執(zhí)政、建設(shè)事業(yè)生涯，無(wú)論是從反對(duì)本本主義、主觀主義、宗派主義、官僚主義、命令主義、形式主義等，都有一個(gè)始終如一的主題，就是反對(duì)唯心主義的形而上學(xué)，堅(jiān)持實(shí)事求是的唯物辯證法和人民群眾為主體的唯物史觀。就官僚主義而言，他的一個(gè)基本判斷是，官僚主義是唯心的，不是唯物的，因此，是反動(dòng)的，而不是進(jìn)步的。例如，他在1963年12月的 《加強(qiáng)相互學(xué)習(xí)，克服固步自封、驕傲自滿》中指出，“有大量的好同志卻被那些高官厚祿、養(yǎng)尊處優(yōu)、驕傲自滿、固步自封、愛(ài)好資產(chǎn)階級(jí)形而上學(xué)的同志們，亦即官僚主義者，所押住了”。[38]可以清晰地看出，他認(rèn)為官僚主義，就是唯心的形而上學(xué)的。因此，他所有破除官僚主義的辦法，也都來(lái)自于唯物主義的辦法，例如大力推動(dòng)調(diào)查研究，貼近生產(chǎn)生活第一線，走入人民群眾之中等。
2. 工作層面——官僚主義是破壞性的、腐敗的
從著名的1933年《必須注意經(jīng)濟(jì)工作》的講話論斷“要把官僚主義方式這個(gè)極壞的家伙拋到糞缸里去”[9]開始，毛澤東對(duì)組織內(nèi)部的官僚主義始終秉承著深惡痛絕的態(tài)度。他認(rèn)為官僚主義對(duì)革命、執(zhí)政、建設(shè)事業(yè)有著極大的破壞，其本身就是腐敗的。例如他1942年指出，“必須克服存在著的有些還是很嚴(yán)重的官僚主義，例如貪污現(xiàn)象，擺空架子，無(wú)益的 ‘正規(guī)化’，文牘主義等等”。[11] 1953年指出，“現(xiàn)在我們的黨政機(jī)關(guān)中間，存在著一部分很不健康的現(xiàn)象，這就是嚴(yán)重的官僚主義、命令主義和違法亂紀(jì)這些事情，這些壞人壞事�！� [39]以及歷次整風(fēng)和“三反”運(yùn)動(dòng)，他都是把官僚主義與貪腐、違法亂紀(jì)并稱，稱為壞人壞事，可見(jiàn)其態(tài)度和認(rèn)識(shí)。
3. 階級(jí)層面——官僚主義階級(jí)是反動(dòng)的敵對(duì)階級(jí)
伴隨著政權(quán)組織發(fā)展中滋生出越來(lái)越多的官僚主義，毛澤東對(duì)官僚主義的性質(zhì)也有了越來(lái)越嚴(yán)重的判斷，也就是從早期的一種組織內(nèi)不良的工作作風(fēng)而轉(zhuǎn)為敵我性質(zhì)的階級(jí)矛盾。在建國(guó)后的文件中，他逐漸將官僚主義者斥為資產(chǎn)階級(jí)者，甚至提出了官僚主義階級(jí)的概念，例如他1964年指出，“官僚主義者階級(jí)與工人階級(jí)和貧下中農(nóng)是兩個(gè)尖銳對(duì)立的階級(jí)”，“這些人是已經(jīng)變成或者正在變成吸工人血的資產(chǎn)階級(jí)分子�！盵40] 可見(jiàn)，從建國(guó)以后，他對(duì)組織內(nèi)部的蛻變非常憂心，也因此越來(lái)越頻繁持續(xù)地發(fā)動(dòng)反對(duì)官僚主義的各種運(yùn)動(dòng)。
（二）毛澤東對(duì)官僚主義產(chǎn)生原因的分析
毛澤東在不同時(shí)期對(duì)官僚主義產(chǎn)生的原因有著主客觀等多種層面的認(rèn)識(shí)，包括歷史、思想、作風(fēng)、腐敗等不同層面。
1. 歷史遺留和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)物
毛澤東認(rèn)為，官僚主義首先是舊社會(huì)遺留的產(chǎn)物，是中國(guó)政治長(zhǎng)期腐朽的封建制度和近代以來(lái)資產(chǎn)階級(jí)制度所引發(fā)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)物。例如在1932年《中央人民委員會(huì)緊急決議》中，他指出官僚主義產(chǎn)生三個(gè)原因中的前兩個(gè)：一是“由于中國(guó)半封建社會(huì)和國(guó)民黨的官僚主義之傳染�！倍恰坝捎谵r(nóng)民散漫性的籠罩，缺乏無(wú)產(chǎn)階級(jí)的組織性，紀(jì)律性�！盵41] 這兩條實(shí)際都是歷史遺留下的時(shí)代客觀性。又如他1943年指出，“我們是處在日本帝國(guó)主義和中國(guó)反動(dòng)勢(shì)力的層層包圍之中，我們是處在散漫的小資產(chǎn)階級(jí)的包圍之中，極端惡濁的官僚主義灰塵和軍閥主義灰塵天天都向我們的臉上大批地?fù)鋪?lái)”[42]，1944年指出，“我們隊(duì)伍中確有許多人尚未學(xué)會(huì)運(yùn)用民主作風(fēng)，舊社會(huì)傳染來(lái)的官僚主義作風(fēng)，依然存在”。[43]1960年他又指出，“官僚主義這種舊社會(huì)遺留下來(lái)的壞作風(fēng)，一年不用掃帚掃一次，就會(huì)春風(fēng)吹又生了”[44]等，都體現(xiàn)出他認(rèn)為組織內(nèi)的官僚主義首先是舊社會(huì)的遺留和現(xiàn)實(shí)社會(huì)階段的產(chǎn)物。
2. 缺乏實(shí)事求是的思想觀念
如前所述，毛澤東認(rèn)為官僚主義本身是唯心的形而上學(xué)的，因此，他認(rèn)為產(chǎn)生官僚主義的一個(gè)重要原因就是作為領(lǐng)導(dǎo)者的主觀主義和想當(dāng)然的經(jīng)驗(yàn)主義，即認(rèn)為自己是懂的，認(rèn)為自己的經(jīng)驗(yàn)超過(guò)實(shí)踐的發(fā)展，認(rèn)為某種遙遠(yuǎn)的理論或者指示可以直接用來(lái)解決中國(guó)實(shí)踐問(wèn)題，可以不依賴調(diào)查研究，可以不依賴下級(jí)和群眾的知識(shí)和能力上的幫助，高高在上，擅自專斷。在《反對(duì)本本主義》中他批評(píng)道，“不根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行討論和審察，一味盲目執(zhí)行，這種單純建立在‘上級(jí)’觀念上的形式主義的態(tài)度是很不對(duì)的。為什么黨的策略路線總是不能深入群眾，就是這種形式主義在那里作怪�！盵45]如在《反對(duì)黨八股》中他指出，“共產(chǎn)黨不靠嚇人吃飯，而是靠馬克思列寧主義的真理吃飯，靠實(shí)事求是吃飯，靠科學(xué)吃飯。至于以裝腔作勢(shì)來(lái)達(dá)到名譽(yù)和地位的目的，那更是卑劣的念頭，不待說(shuō)的了。”[46]
3. 脫離群眾的作風(fēng)和行動(dòng)
毛澤東認(rèn)為，官僚主義的一個(gè)重要的根源是在思想和行動(dòng)上自覺(jué)不自覺(jué)地脫離群眾。脫離群眾有主觀和客觀兩方面的原因。從主觀方面，他認(rèn)為，既包括觀念上的主觀主義，也包括生活和工作上的缺乏艱苦奮斗精神和貪圖方便。前者前已論述，后者如他在1932年《中央人民委員會(huì)緊急決議》中指出的第三個(gè)官僚主義原因是“缺乏艱苦奮斗的精神,只圖一時(shí)便宜,使官僚主義侵入到蘇維埃機(jī)關(guān),日益生長(zhǎng)起來(lái)�！盵47] 政權(quán)機(jī)構(gòu)中無(wú)論是思想還是行動(dòng)上的脫離群眾，對(duì)于毛澤東而言，都是難以忍受的。毛澤東和中國(guó)共產(chǎn)黨之所以從事革命的一個(gè)根本的出發(fā)點(diǎn)就是為人民群眾謀利益。因此，貫穿他革命、執(zhí)政、建設(shè)事業(yè)的始終，在各種黨內(nèi)文件、指示中，他都反復(fù)將群眾工作作為最重要工作路線。1958年的南寧會(huì)議上，毛澤東說(shuō)得更為直接，要求干部“打掉官風(fēng)，實(shí)事求是，同人民打成一片”，“使人感到你的心是交給他的”，“決不許可擺架子”。[48]
4. 經(jīng)濟(jì)上的腐敗和性質(zhì)上的變質(zhì)
毛澤東深刻認(rèn)識(shí)到，官僚主義也是區(qū)分程度的，有的官僚主義只是一種不良作風(fēng)，而有的官僚主義則與經(jīng)濟(jì)上的腐敗和官員本身性質(zhì)的變質(zhì)是高度相關(guān)的，也就是徹底變?yōu)榱巳嗣窈透锩聵I(yè)的對(duì)立面。毛澤東一生痛恨腐敗，在中央蘇區(qū)時(shí)期，就開展了以整肅貪腐和官僚主義的廉政運(yùn)動(dòng)，槍斃了貪污的謝步升、唐達(dá)仁等。他指出，“腐敗不清除，蘇維埃旗幟就打不下去，共產(chǎn)黨就會(huì)失去威望和民心！與貪污腐化作斗爭(zhēng)，是我們共產(chǎn)黨人的天職，誰(shuí)也阻擋不了！”[49] 他也深知貪污與官僚主義不可分離，其造成的后果和性質(zhì)也是同樣的，都會(huì)最終走向人民的反面。因此也可以清晰地看出，從中央蘇區(qū)開始直到建國(guó)以后，在歷次整頓黨風(fēng)政風(fēng)的運(yùn)動(dòng)中，反貪污與反對(duì)官僚主義總是并列的。
（三）毛澤東治理官僚主義的主要措施
1. 思想教育
毛澤東認(rèn)為，官僚主義首先是組織內(nèi)干部隊(duì)伍中的思想觀念問(wèn)題，因此，他總是不斷致力于首先破除干部中的陳舊的、落后的、錯(cuò)誤的各種思想。所以貫穿他革命、執(zhí)政、建設(shè)事業(yè)的始終，他總是不斷地像一位教師一樣在各種場(chǎng)合去作報(bào)告、講道理，去撰寫各種小冊(cè)子，去教各級(jí)干部如何去工作，像《反對(duì)本本主義》《實(shí)踐論》《破除黨八股》《黨委的工作方法》等，本質(zhì)上都是其耐心教育，破除隊(duì)伍中錯(cuò)誤觀念，傳授如何正確作領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)晶。
2. 調(diào)查研究
毛澤東認(rèn)為，官僚主義根本上就是脫離群眾和實(shí)踐，把做官而非革命實(shí)踐工作當(dāng)成一種本位。因此，要破除官僚主義，就必須走入到工作實(shí)踐中去，要親身到實(shí)踐中去調(diào)查研究，而不能只停留在衙門之中。所以，貫穿他事業(yè)的始終，他都在大聲倡導(dǎo)要大力推進(jìn)調(diào)查研究，且身體力行地做出示范。他親身帶隊(duì)進(jìn)行大量的調(diào)查研究并將好的案例推薦給各級(jí)干部，他撰寫完《長(zhǎng)岡鄉(xiāng)調(diào)查》《才溪鄉(xiāng)調(diào)查》并號(hào)召大家學(xué)習(xí)時(shí)候指出，“反對(duì)官僚主義的最有效方法，就是拿活的榜樣給他們看”，[50] 這個(gè)活的榜樣，既是鮮活的貼近群眾的案例，實(shí)際也是指調(diào)查研究本身。
3. 發(fā)動(dòng)運(yùn)動(dòng)，批評(píng)與自我批評(píng)
不斷在黨內(nèi)開展批評(píng)與自我批評(píng)運(yùn)動(dòng)，是毛澤東確保組織健康的重要方法，1945年七大通過(guò)的黨章中明確規(guī)定，“中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)該用批評(píng)和自我批評(píng)的方法，經(jīng)常檢討自己工作中的錯(cuò)誤與缺點(diǎn)，來(lái)教育自己的黨員和干部，并及時(shí)糾正自己的錯(cuò)誤�！盵51] 較為集中和嚴(yán)厲的批評(píng)與自我批評(píng)實(shí)際上就是黨內(nèi)的整頓運(yùn)動(dòng)。從延安整風(fēng)開始，到新中國(guó)成立以后，當(dāng)行政組織規(guī)模較大，官僚主義風(fēng)氣日盛時(shí)，毛澤東采用的主要方式是發(fā)動(dòng)整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，而且毛澤東認(rèn)為，這種整頓官僚主義的運(yùn)動(dòng)，應(yīng)該經(jīng)常搞，甚至每年都要搞一次。
4. 和群眾在一起，讓群眾來(lái)批判
毛澤東一生為了中國(guó)人民的解放和幸福而奮斗，因此，無(wú)論從他工作的出發(fā)點(diǎn)還是事業(yè)中的同盟軍都是廣大的人民群眾。在反對(duì)官僚主義的斗爭(zhēng)中，他也是不斷強(qiáng)調(diào)群眾路線。這既體現(xiàn)在他不斷推動(dòng)以人民群眾為主體的唯物革命史觀的思想教育之中，也體現(xiàn)在身體力行的大興調(diào)查研究中，更體現(xiàn)在他主動(dòng)并且要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部與群眾同吃同住同勞動(dòng)的要求和規(guī)定之中，甚至他認(rèn)為，如果官僚主義非常嚴(yán)重，群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部批判甚至鬧事都是合理的，他指出，“可以促使我們接受教訓(xùn)，克服官僚主義，教育干部群眾。從這一點(diǎn)上說(shuō)來(lái)，壞事可以轉(zhuǎn)變?yōu)楹檬��！盵52]
5. 精簡(jiǎn)優(yōu)化政府，增加政府的組成成分
毛澤東深知政府冗員太多，規(guī)模過(guò)大必然會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的官僚主義，因此，從延安時(shí)期，他就通過(guò)精兵簡(jiǎn)政不斷削減政府規(guī)模。新中國(guó)成立后，從1951年開始，他又領(lǐng)導(dǎo)發(fā)起了多輪以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)裁撤冗員為目標(biāo)的行政體制改革。優(yōu)化政府規(guī)模和結(jié)構(gòu)的同時(shí)，他也深知單一來(lái)源成分的政府機(jī)構(gòu)非常容易滋生官僚主義，因此，從陜甘寧邊區(qū)三三制開始，他就不斷采用各種手段來(lái)豐富行政機(jī)構(gòu)的人員組成。工農(nóng)商學(xué)兵各行各業(yè)都有機(jī)會(huì)進(jìn)入到行政管理體制，甚至普通勞動(dòng)者被選拔為高級(jí)干部也是屢見(jiàn)不鮮。這些如果從破除官僚主義的角度，實(shí)際上都很容易理解：毛澤東希望行政機(jī)關(guān)從作風(fēng)和人員都能夠真正的貼近一線，貼近實(shí)踐。
6. 堅(jiān)決懲治貪腐
毛澤東深知，官僚主義與貪污腐敗有著密切的聯(lián)系，嚴(yán)重的官僚主義脫離人民，必然會(huì)滑向貪腐之路，因此，在歷次整頓運(yùn)動(dòng)中，整頓官僚主義與打擊貪污腐敗總是相提并論。毛澤東認(rèn)為，嚴(yán)重的官僚主義本身就是貪污腐敗，“是貪污和浪費(fèi)現(xiàn)象所以存在的根本原因”[53]。所以他終身一方面反官僚主義，一方面徹底整治貪腐。
四、人民政府觀——毛澤東同志的根本政府建設(shè)理念
之所以毛澤東要始終不渝地反對(duì)和整頓官僚主義，以及包括嚴(yán)懲貪污浪費(fèi)等其他組織弊病，其根本原因就在于他本身所具有的人民政府觀。在毛澤東心中，他和中國(guó)共產(chǎn)黨所建立的政權(quán)最終是人民政權(quán)，所建立的政府必須是人民政府，而不能是同舊社會(huì)封建資本官僚體制一樣的反對(duì)人民的政府。今日由于人民政府已經(jīng)成為一種習(xí)慣性政治用語(yǔ)，而往往使人忽略了其本身的修飾限定意味，也就是人民政府的重點(diǎn)在于人民，人民政府最根本的性質(zhì)是它的主體是人民，它的目的也是人民。早在1930年10月的《興國(guó)調(diào)查》中，毛澤東發(fā)現(xiàn)剛剛建立的基層政府中存在著四個(gè)顯著問(wèn)題：一是官僚主義，擺架子，不喜歡接近群眾；二是沒(méi)收了反動(dòng)派的東西，不發(fā)給貧民，拿了賣錢；三是調(diào)女子到政府辦事；四是強(qiáng)奸民意。他當(dāng)時(shí)的解釋是基層政府剛剛成立，人員成分不好。[54] 這個(gè)成分不好實(shí)際上就是還未建成真正的人民政權(quán)。這也成為毛澤東畢生追求的政府建設(shè)信念。
1931年11月，毛澤東在其主持起草并通過(guò)的第一個(gè)政府綱領(lǐng)——《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》中明確指出，“中國(guó)蘇維埃政權(quán)所建設(shè)的是工人和農(nóng)民的民主專政的國(guó)家。蘇維埃政權(quán)是屬于工人、農(nóng)民、紅軍兵士及一切勞苦民眾的�！盵55] 此后，人民政權(quán)的理念被始終貫徹下來(lái)。在1949年6月《論人民民主專政》中，他指出，“人民是什么？在中國(guó)，在現(xiàn)階段，是工人階級(jí)，農(nóng)民階級(jí)，城市小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)。這些階級(jí)在工人階級(jí)和共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，團(tuán)結(jié)起來(lái)，組成自己的國(guó)家，選舉自己的政府”。[56] 1949年9月，他主持的新中國(guó)第一部憲法性文件《共同綱領(lǐng)》指出，“中國(guó)人民民主專政是中國(guó)工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、小資產(chǎn)階級(jí)、民族資產(chǎn)階級(jí)及其他愛(ài)國(guó)民主分子的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)”，“中華人民共和國(guó)的國(guó)家政權(quán)屬于人民。”[57] 在1954年新中國(guó)第一部憲法中更明確指出，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。[58]
毛澤東實(shí)現(xiàn)其人民政府觀的具體實(shí)踐路徑有兩條，一是大力推動(dòng)人民民主建設(shè)，實(shí)行人民民主專政，這實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)化人民政府的主體性質(zhì)。二是大力推動(dòng)全心全意為人民服務(wù)的觀念和實(shí)踐，這是強(qiáng)化人民政府的根本屬性和實(shí)踐職能。
從中央蘇區(qū)開始，毛澤東就高度重視人民民主建設(shè)，《中華蘇維埃憲法大綱》中指出，“在蘇維埃政權(quán)下，所有工人，農(nóng)民，紅軍兵士及一切勞苦民眾都有權(quán)選派代表掌握政權(quán)的管理”。[59] 在中央蘇區(qū)，他高度重視并親自部署各級(jí)選舉工作，在1933年9月6日，毛澤東在瑞金召開的十八縣選舉運(yùn)動(dòng)大會(huì)作《今年的選舉》報(bào)告指出，“蘇區(qū)的工農(nóng)群眾已經(jīng)奪取了政權(quán)，我們要時(shí)時(shí)刻刻保護(hù)這個(gè)政權(quán)，發(fā)展這個(gè)政權(quán)，使之能盡打擊內(nèi)外反革命勢(shì)力、增進(jìn)工農(nóng)生活福利的重大作用。要使之能盡這種作用，就要用選舉的方法，把大批最覺(jué)悟最先進(jìn)最積極的分子選進(jìn)蘇維埃去”。[60] 在延安時(shí)期，他親自部署了陜甘寧邊區(qū)的民主選舉，并開創(chuàng)了用豆子投票的方式，成為人類民主史上的奇跡。在著名的窯洞對(duì)中，他語(yǔ)重心長(zhǎng)地說(shuō)，“我們已經(jīng)找到新路，能跳出這周期率，這條新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”[61]
人民的主體確立了，人民政權(quán)的根本目的屬性和客體自然就是全心全意為人民服務(wù)。這貫穿毛澤東革命、執(zhí)政、建設(shè)事業(yè)的始終，也成為中國(guó)共產(chǎn)黨和所領(lǐng)導(dǎo)的人民政權(quán)的根本宗旨。在著名的《為人民服務(wù)》中，他指出，“我們這個(gè)隊(duì)伍完全是為著解放人民的，是徹底地為人民的利益工作的�！盵62] 為了實(shí)現(xiàn)這一目的，毛澤東才會(huì)矢志不渝地整頓貪污腐敗和官僚主義等一切組織內(nèi)部的弊病，也才會(huì)不斷地發(fā)起各種整頓運(yùn)動(dòng)。正如他1956年11月關(guān)于整風(fēng)指出，“誰(shuí)犯了官僚主義，不去解決群眾的問(wèn)題，罵群眾，壓群眾，總是不改，群眾就有理由把他革掉�！�他警示全黨：“不要滋長(zhǎng)官僚主義作風(fēng)，不要形成一個(gè)脫離人民的貴族階層�！�[63]
這些做法，用今天的話講，就是要人民監(jiān)督和自我革命相結(jié)合。所以說(shuō)，無(wú)論是人民民主，讓人民來(lái)監(jiān)督，還是自我革命，根本的目的都是為了建設(shè)一個(gè)全心全意為人民服務(wù)的人民政權(quán)。
五、對(duì)當(dāng)代完善政府建設(shè)的啟示
（一）要高度重視官僚主義的問(wèn)題，重視官僚主義的長(zhǎng)期性、內(nèi)生性
如本文初所言，官僚主義與行政科層體制具有非常強(qiáng)烈的內(nèi)生性聯(lián)系，因此，官僚主義的產(chǎn)生和發(fā)展是一個(gè)持續(xù)性的問(wèn)題，清理官僚主義也是一個(gè)艱難的持久的過(guò)程。從毛澤東貫穿革命、執(zhí)政、建設(shè)事業(yè)幾十年堅(jiān)持不懈地反對(duì)官僚主義的歷程可以清晰地看到這一點(diǎn)。毛澤東治理官僚主義的決心不可謂不堅(jiān)決，方法不可謂不系統(tǒng)，措施不可謂不嚴(yán)厲，但是官僚主義卻屢見(jiàn)不鮮，用他的話說(shuō)，“一年不用掃帚掃一次，就會(huì)春風(fēng)吹又生了�！备镜脑蚓驮谟诠倭胖髁x與行政科層體制的一系列特征密切相關(guān)，例如權(quán)力的自上而下，正式化的文件體系，專業(yè)化部門化的分工，穩(wěn)定的職業(yè)保障，加之當(dāng)前人類社會(huì)發(fā)展階段還不夠完善導(dǎo)致的普遍的較重的個(gè)體私欲和監(jiān)督成本高昂等。當(dāng)前完善政府建設(shè)，既要始終如一地高度重視官僚主義的問(wèn)題，同時(shí)也要正視官僚主義所存在的客觀條件和其內(nèi)生性、長(zhǎng)期性特征。要始終不渝地清理整頓官僚主義。
（二）解決群眾困難和實(shí)踐問(wèn)題，治理官僚主義關(guān)鍵還是在于深入群眾和實(shí)踐
為了清理官僚主義，毛澤東采用了各種方式來(lái)讓行政體制內(nèi)的干部們打破官僚主義的包圍，包括不厭其煩地講道理，大力推動(dòng)調(diào)查研究、發(fā)動(dòng)整頓運(yùn)動(dòng)、建立勞動(dòng)制度、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員、成員多元化、鼓勵(lì)群眾民主監(jiān)督等各種方式。這些方式在今天都值得積極借鑒。但究其根本，破除官僚主義的根源還是在于各級(jí)政府工作人員都要走出辦公室，深入到一線群眾和實(shí)踐中去，真正解決生產(chǎn)生活實(shí)踐中的各種問(wèn)題，真正去解決群眾所急所想的各種困難。無(wú)論是非正式的動(dòng)員式治理，還是正式地建立規(guī)章制度，進(jìn)行機(jī)構(gòu)體制改革，都離不開這個(gè)根本的目的和最終的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。毛澤東痛恨官僚主義是因?yàn)楣倭艂儼炎龉傧順?lè)作為本位而忽視了解決實(shí)踐問(wèn)題和群眾困難，這也是人民群眾痛恨官僚主義的原因。而解決之道，也正在于要深入群眾和實(shí)踐�，F(xiàn)代政府治理往往一遇到問(wèn)題，就傾向于完善制度的建設(shè)，實(shí)際上在官僚主義的問(wèn)題上，這存在一個(gè)基本的悖論，很可能規(guī)章制度越完善，官僚主義越嚴(yán)重，因此，根本上，還是要深入群眾和實(shí)踐，一切在實(shí)踐中去解決問(wèn)題，檢驗(yàn)制度的好壞，需要增則增，需要?jiǎng)h則刪。
（三）治理官僚主義完善政府治理，根本上還是要建設(shè)好人民政府
建立人民政府是毛澤東領(lǐng)導(dǎo)革命建設(shè)新中國(guó)的初心和使命，也是當(dāng)代共產(chǎn)黨人和所領(lǐng)導(dǎo)的政府體系的使命和任務(wù)。之所以要堅(jiān)決反對(duì)官僚主義，反對(duì)貪腐，根本上也是因?yàn)檫@些行為都違背和破壞了人民政府的宗旨和本質(zhì)。建設(shè)好人民政府，不僅是一個(gè)政治口號(hào)，而應(yīng)是一個(gè)切實(shí)的長(zhǎng)期的行動(dòng)體系。建設(shè)好人民政府既要切實(shí)落實(shí)好人民當(dāng)家作主，完善人民民主專政制度，讓人民通過(guò)各種方式實(shí)現(xiàn)選舉政府、參與政府、監(jiān)督政府的權(quán)利，也要從根本上踐行為人民服務(wù)的宗旨。前者就是要真正落實(shí)好“全過(guò)程人民民主”的理念和方法，而對(duì)于后者，則要在政府和其組成人員的思想和行動(dòng)上真正貫徹“以人民為中心”的根本價(jià)值觀和行動(dòng)導(dǎo)向。而建設(shè)好人民政府，還要系統(tǒng)地以法治的形式，制定各種保障人民權(quán)利和引導(dǎo)政府全心全意為人民服務(wù)的約束機(jī)制。此外，當(dāng)代信息技術(shù)的不斷進(jìn)展，也為讓人民參與政府，監(jiān)督政府提供了更為便利的方式和技術(shù)渠道。網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)的巨大進(jìn)步，也成為當(dāng)代與毛澤東時(shí)代的重大歷史條件的變化，這使得當(dāng)代通過(guò)信息技術(shù)來(lái)破解傳統(tǒng)科層體制與人民群眾的天然界限，為建立一個(gè)更積極動(dòng)態(tài)透明高效為民導(dǎo)向的人民政府提供了更好的時(shí)代條件。
六、結(jié) 語(yǔ)
作為中國(guó)人民解放事業(yè)最重要的開創(chuàng)者和領(lǐng)導(dǎo)者，毛澤東對(duì)于政權(quán)建設(shè)有著長(zhǎng)期深入的思考和執(zhí)政實(shí)踐，他始終高度警惕并不遺余力地反對(duì)政府組織內(nèi)的官僚主義，采用了長(zhǎng)期的持續(xù)的治理方法，為后人留下了寶貴的治理經(jīng)驗(yàn)。這些根本上都源自于他所要追求建立的是與舊官僚制度根本不同的人民政權(quán)和人民政府。在今天以及之后的革命、執(zhí)政、建設(shè)時(shí)期，都應(yīng)該始終警惕官僚主義滋生。反對(duì)官僚主義既要思想上的破除官本位習(xí)氣，始終保有以人民為中心的思想觀念，也要在行動(dòng)上真正深入群眾、深入實(shí)踐的工作方法，更為重要的是要在制度和技術(shù)上不斷擴(kuò)大人民參與政府、監(jiān)督政府的渠道，真正建設(shè)好人民政府。
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[63]毛澤東年譜（1949—1976）（第三卷）[M].北京，中央文獻(xiàn)出版社，2013.34.
（作者系中央黨校[國(guó)家行政學(xué)院]公共管理教研部教授，博士生導(dǎo)師；原刊于《學(xué)習(xí)論壇》2024年第2期）
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1924到1926，毛澤東在國(guó)民黨內(nèi)做了什么重 