原創(chuàng)：杜佳 獨(dú)家網(wǎng) 1月31日
2019年1月25日，川普總統(tǒng)簽署《2019年進(jìn)一步繼續(xù)撥款法案》（116屆國會(huì)H.J. Res. 28），美國歷史上最長的一次政府關(guān)門終于結(jié)束。雖然這次撥款法案只持續(xù)3周，到2月15日結(jié)束，但華府的公務(wù)員們終于可以得到一點(diǎn)慰藉，至少暫時(shí)不用排隊(duì)領(lǐng)救濟(jì)餐了。
1月24日，CNBC記者采訪商務(wù)部長羅斯：“部長先生，有報(bào)道稱，有聯(lián)邦公務(wù)員去收容所領(lǐng)食物。”羅斯表示有點(diǎn)困惑：“我知道，我真的不太明白，因?yàn)槲乙呀?jīng)說過，他們可以去找銀行和信用合作社貸款，這些是受聯(lián)邦政府擔(dān)保的。即使他們30天沒領(lǐng)到工資，也沒有理由不去貸款。”
是的，沒錢花，可以去貸款啊。
這次美國政府關(guān)門始于2018年12月22日，止于2019年1月25日，史無前例地長達(dá)35天。
從卡特時(shí)代開始，除了小布什政府，美國歷屆政府都發(fā)生過關(guān)門，兩黨總統(tǒng)都不能幸免。但是從趨勢(shì)上來講，美國政府關(guān)門的時(shí)間越來越長了。
這一趨勢(shì)在加速。川普此次的政府關(guān)門，創(chuàng)造了美國歷史上的數(shù)個(gè)第一：持續(xù)時(shí)間最長、造成的經(jīng)濟(jì)損失最大、眾議院議長第一次拒絕總統(tǒng)發(fā)表國情咨文。
在此期間，民主黨控制的國會(huì)與川普政府圍繞邊境墻議題的拉鋸斗爭，也達(dá)到了空前激烈的程度。眾議院議長佩洛西和參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖查克·舒默，以全國視講話的方式嚴(yán)肅回應(yīng)和指責(zé)川普的修墻要求，指出“總統(tǒng)選擇了恐懼”、“劫持美國人民”。
這些都不是小事，而是美國政治中的大事。美國國內(nèi)政治遇到的麻煩，可能越來越比我們?cè)S多人所想像的還要大。
廣泛的影響
根據(jù)媒體報(bào)道和各部門發(fā)布的通知，筆者杜佳整理了聯(lián)邦關(guān)門期間各部門受波及的人員情況。
美國政府共15個(gè)部級(jí)部門，有9個(gè)受到關(guān)門影響，另外還有至少15個(gè)獨(dú)立政府機(jī)構(gòu)也未能幸免。根據(jù)參議院撥款委員會(huì)的估算，共有42萬聯(lián)邦公務(wù)員無薪上班，38萬人無薪休假。
關(guān)于誰必須上班，誰可以休假，美國各部門都有具體的落實(shí)條款�？傮w原則是，從事對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)安全有立即影響的關(guān)鍵工作的、參與有序關(guān)停部門業(yè)務(wù)的、從事其他限制性活動(dòng)的雇員被稱為“關(guān)鍵雇員”（expected employees），他們是必須上班的。
因此各部門受影響情況就會(huì)有所差異。
在部級(jí)部門有4個(gè)重災(zāi)區(qū)，分別是司法部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、國土安全部，涉及雇員加起來足有50.15萬人。
司法部掌管美國刑律，關(guān)門意味著大量執(zhí)法人員無法工作。參議院撥款委員會(huì)稱有13709名聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）探員無薪上班，媒體報(bào)道稱還有約5000名特工不得不離崗休假。
據(jù)CNN報(bào)道， 1月25日清晨FBI對(duì)川普的前任顧問羅杰·斯通實(shí)施抓捕。顯然，為了抓捕“通俄門”涉案人員，某些特工人員即使沒有領(lǐng)到工資也依然堅(jiān)守崗位。
司法部下屬另一重要執(zhí)法部門緝毒局（DEA），有特工4890人，其中4399人無薪上班。
財(cái)政部的雇員全部受到影響，其中7萬人屬于大名鼎鼎的國稅局（IRS）。也許會(huì)有企業(yè)主認(rèn)為這是好事，因?yàn)闆]人來查稅了，可是他們?nèi)ド暾?qǐng)退稅和減稅也沒人受理了。顯然這會(huì)進(jìn)一步影響中央財(cái)政收入。因此1月15日，國稅局下令3.6萬名休假雇員返回崗位，不過卻是不給工資的。雇員們?cè)孤曒d道，據(jù)媒體報(bào)道有數(shù)百名國稅局雇員拒絕服從命令，因?yàn)槿兆佣伎爝^不下去了，上班還得開車呢，“加油太貴了”。
國土安全部是美國政府的大部門，海關(guān)和邊境保護(hù)局、海岸警衛(wèi)隊(duì)是其下屬機(jī)構(gòu)。前者有5.4萬名雇員無薪上班；后者有4.2萬人無薪上班，7400人離崗休假。這兩個(gè)執(zhí)法力量是美國保護(hù)邊境的主要力量。邊境巡邏要靠他們，越境的非法移民和犯罪分子要靠他們抓捕。因此可以說，受政府關(guān)門影響，美國的邊境更不安全了。
其余的受影響部門，限于篇幅不能盡數(shù)例舉。不過其中大名鼎鼎的美國航太總署（NASA）值得注意，它有多達(dá)96%的雇員離崗休假，看來美國通向星辰大海的征途，必須放慢一點(diǎn)，等一等他的人民，等一等國會(huì)的撥款。
這么多部門關(guān)門歇業(yè)，對(duì)美國經(jīng)濟(jì)的影響很大。據(jù)白宮管理與預(yù)算辦公室估計(jì)，這輪關(guān)門的經(jīng)濟(jì)損失多達(dá)110億美元，其中30億美元是無法恢復(fù)的永久性損失。2018年4季度美國真實(shí)國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率為此減少0.1%，2019年1季度減少0.2%。
政治斗爭的工具
美國政府關(guān)門的表面原因是政府的“開支法案”無法被國會(huì)通過。
但從1950年到1980年，這類“撥款失效”（lapsed appropriations）發(fā)生過7次，都沒有引發(fā)政府關(guān)門的后果。
直到1980年4月25日，時(shí)任司法部長本亞明·希弗萊蒂（Benjamin Civiletti）重新解釋了相關(guān)法律條款，稱在撥款失效期間，所涉及的政府部門就應(yīng)該關(guān)門，不然就是違反《反超支法案》。
據(jù)《反超支法案在部門撥款失效期間的應(yīng)用》：沒錢就該“有序地停止運(yùn)作”。
當(dāng)時(shí)，美國國會(huì)對(duì)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）“過大”的權(quán)力頗有微詞。4月30日，國會(huì)在該部門經(jīng)費(fèi)到期之后，沒有批準(zhǔn)其新的經(jīng)費(fèi)，因此正好適用新的法律解釋，導(dǎo)致該部門不得不關(guān)門。國會(huì)希望通過卡經(jīng)費(fèi)的手段限制該部門的權(quán)力，而美國政府部門則出現(xiàn)了歷史上第一次關(guān)門。媒體和分析家們視其為美國國內(nèi)政治斗爭的結(jié)果。
據(jù)《華盛頓郵報(bào)》1980年5月1日?qǐng)?bào)道：“國會(huì)議員和強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)游說集團(tuán)系統(tǒng)利用（撥款）法案作為限制聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的法律工具�！�
可以說，從一開始，美國政府關(guān)門就不是單純的財(cái)務(wù)問題與法律事件，而是被各種政治勢(shì)力裹挾，成為政治斗爭的工具。
從卡特到川普，幾乎歷屆美國政府都有關(guān)門事件發(fā)生，而且關(guān)門的時(shí)間整體上越來越長。這意味著，美國國內(nèi)的政治斗爭越來越激烈，雙方越來越突破底線，退讓和妥協(xié)變得越來越困難。
2019年1月，當(dāng)年的始作俑者希弗萊蒂，接收媒體采訪時(shí)怨稱，“關(guān)門持續(xù)如此之久并成為政治斗爭的工具，這我從來沒能想到�！�
圍繞邊境墻的兩黨對(duì)壘
川普領(lǐng)導(dǎo)的共和黨在邊境墻問題上和民主黨的爭執(zhí)，是政府關(guān)門的直接原因。川普在多個(gè)場(chǎng)合表示不會(huì)退讓，即使讓政府關(guān)門也在所不惜。
2018年12月11日，關(guān)門前10天。川普和副總統(tǒng)、參議院議長麥克·彭斯在白宮會(huì)見即將成為眾議院議長的南希·佩洛西和參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖查克·舒墨。雙方討論了政府撥款法案問題和邊境墻問題。川普?qǐng)?jiān)持國會(huì)撥款50億美元修建邊境墻，而民主黨只同意撥款13億美元修建柵欄。
川普稱如果談不攏就讓政府關(guān)門，“我很自豪因?yàn)檫吘嘲踩珕栴}讓政府關(guān)門”，“我會(huì)讓政府關(guān)門”。民主黨拒絕妥協(xié)。
這算是雙方在議會(huì)斗爭之前作了意向溝通，各自強(qiáng)硬表明立場(chǎng)。
9天后的20日，進(jìn)入實(shí)操環(huán)節(jié)。眾議院通過撥款法案，同意劃撥57億美元用于維護(hù)邊境安全，川普發(fā)推特慶祝。這是被共和黨控制的115屆國會(huì)眾議院給川普最后的禮物。但是法案需要在參議院以60票通過，這意味著還需要9位民主黨議員支持法案。21日，川普威脅稱“我們已經(jīng)完全做好準(zhǔn)備讓政府關(guān)門很長時(shí)間”。民主黨當(dāng)然未退讓，于是22日午夜聯(lián)邦政府準(zhǔn)時(shí)關(guān)門。
這是雙方在議會(huì)的第一輪對(duì)壘，結(jié)果就是：互不妥協(xié)、政府關(guān)門。
兩黨都認(rèn)為自己在執(zhí)行選民意志。筆者杜佳在以往的文章中詳細(xì)調(diào)查過眾議院邊境選區(qū)對(duì)邊境墻問題的民意，兩黨立場(chǎng)各有選民的堅(jiān)定支持。因此，圍繞著邊境墻形成的政治僵局既體現(xiàn)了政客們互不相讓，也表明不同觀念的選民互不退縮。
12月28日，白宮代理幕僚長馬爾瓦尼傳話稱，川普表示修墻金額可以少于50億美元。如此略作示弱的同時(shí)，川普也提出，如果得不到撥款，就要“完全關(guān)閉美墨邊境”。顯然，這是在“政府關(guān)門”之外又加一個(gè)砝碼，繼續(xù)施壓。
而民主黨此時(shí)信心滿滿，他們認(rèn)為只要等到2019年1月3日116屆國會(huì)走馬上任，民主黨成為眾議院多數(shù)，他們就可以通過新的撥款法案結(jié)束政府關(guān)門。策略可以是，批準(zhǔn)其他一些不包含修墻預(yù)算的法案，先讓政府的個(gè)別部門恢復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)，繞開川普將修墻預(yù)算與政府是否開門總體綁架的陰謀。
雙方各自做好謀略之后，如期進(jìn)入第二輪議會(huì)對(duì)壘：1月3日，幾位共和黨眾議員提起《完成邊境墻建造和經(jīng)費(fèi)法案》（116屆國會(huì)H.R.85），提出財(cái)政部設(shè)立專門款項(xiàng)用于邊境墻的修建。在民主黨控制的眾議院，這種法案自然沒有進(jìn)展。
同樣在1月3日，民主黨眾議員提起《2019年綜合開支法案》和《2019年為國土安全部繼續(xù)撥款等目的法案》。準(zhǔn)備按策略為關(guān)門的各個(gè)部門提供撥款，但對(duì)邊境墻只字未提，連邊境安全問題都沒有涉及。3日晚法案在民主黨新控制的眾議院通過，次日進(jìn)入?yún)⒆h院，但是沒啥動(dòng)靜。共和黨控制的參議院是不會(huì)通過這種法案的，副總統(tǒng)彭斯甚至親自給數(shù)位共和黨眾議員打電話，告誡他們沒見到邊境墻款項(xiàng)就不準(zhǔn)投贊成票。
議會(huì)的第二輪對(duì)壘結(jié)果仍然是：僵持不下。
到1月8日為止，民主黨提出H.R. 264到H.R.350，共6個(gè)開支法案，針對(duì)已關(guān)門的不同部門。議員們盤算著既然無法一次性解決所有部門，那么就來個(gè)螞蟻搬家，一次只解決某些部門的經(jīng)費(fèi)問題。
這些法案的共同點(diǎn)有兩個(gè)：第一，都沒有提到邊境墻問題，甚至連“墻”（wall）這個(gè)單詞都沒有。第二，即使能在眾議院通過，也都沒有了下文。
到了這個(gè)份兒上，各方的火氣都很大，政治斗爭開始演變?yōu)橐粓?chǎng)公開的指責(zé)大戲。
1月9日晚9時(shí)，川普發(fā)表講話，指責(zé)民主黨不關(guān)注非法移民越境等問題：“拒絕承認(rèn)危機(jī)……聯(lián)邦政府關(guān)門唯一的原因，有且只有一個(gè)，那就是民主黨拒絕撥款支持邊境安全�！�
隨后眾議院議長佩洛西和參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖舒墨，公開發(fā)表電視講話，駁斥了川普的發(fā)言。他們稱，是川普?qǐng)?zhí)意把邊境問題和政府經(jīng)費(fèi)問題綁在一起，在無法說服國會(huì)和美國人民撥款修墻的情況下，“大發(fā)脾氣”，導(dǎo)致了政府關(guān)門。民主黨一向支持邊境安保工作，但是不同意修建邊境墻，因?yàn)檫@是“沒有效果的”。舒墨呼吁川普停止 “綁架美國人民”，“現(xiàn)在就停止政府關(guān)門”。
舒墨還指責(zé)川普利用白宮講話的機(jī)會(huì)，“人為制造危機(jī)，散布恐懼，并轉(zhuǎn)移人們的視線，掩飾政府的混亂”。
國會(huì)領(lǐng)袖對(duì)總統(tǒng)提出這樣嚴(yán)重的公開指責(zé)，史無前例，預(yù)示著一場(chǎng)深刻的政治危機(jī)正在到來。
最后的底線：宣布緊急狀態(tài)
1月4日，川普在白宮玫瑰園召開新聞發(fā)布會(huì)。他首先重申堅(jiān)持建造邊境墻絕不動(dòng)搖的立場(chǎng)，哪怕政府關(guān)門幾個(gè)月，甚至數(shù)年；進(jìn)而提出，作為美國總統(tǒng)，他有權(quán)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，然后繞開國會(huì)拿錢修墻。
輿論嘩然。
1976年9月14日，《國家緊急狀態(tài)法案》（《美國法典》第50章第1601到1651款）生效。根據(jù)該法律，美國總統(tǒng)有權(quán)在通知國會(huì)之后宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，然后動(dòng)用多達(dá)123項(xiàng)緊急狀態(tài)下的權(quán)力。
從后來的媒體報(bào)道可以看出，川普的如意算盤是，在宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)之后，動(dòng)用軍費(fèi)，調(diào)動(dòng)美國陸軍工程兵部隊(duì)（Army Corps of Engineers）修建邊境墻。
國會(huì)當(dāng)然可以立法終止緊急狀態(tài)，但既然兩院已分別由兩黨來控制著，國會(huì)難以取得一致；即便國會(huì)取得一致，法案需要總統(tǒng)簽署才能生效，可是為什么川普要簽署結(jié)束自己緊急狀態(tài)權(quán)力的法案？國會(huì)實(shí)際上失去了對(duì)總統(tǒng)的約束能力。因此，如果川普真的這么干，佩洛西等人只能干瞪眼。
布瑞南司法中心的法學(xué)家伊麗莎白·古伊坦（Elizabeth Goitein）說：“在我們的法律體系下，這會(huì)導(dǎo)致濫用權(quán)力，因?yàn)槲覀兊捏w制幾乎不限制總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)的權(quán)力�！�
事情發(fā)展到這個(gè)份上，首先已表明，國會(huì)和總統(tǒng)、立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)，以及歸根結(jié)底，國會(huì)兩黨的矛盾，已經(jīng)達(dá)到不可調(diào)和的階段。其次，一旦川普得逞，會(huì)給以后的總統(tǒng)開了惡例，表示總統(tǒng)可以繞開國會(huì)任性地做自己想做的事情。
因此，宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，看上去是在法律的框架內(nèi)行事，但其實(shí)將是對(duì)美國憲法體制的重大破壞。英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》1月10日文章稱，這“會(huì)導(dǎo)致真正的憲法危機(jī)”。想象一下，未來的民主黨總統(tǒng)有樣學(xué)樣，為了通過控制氣候變化法案和控槍法案，也宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。
這是美國體制真正的也是最后的底線。而且川普還想動(dòng)用軍隊(duì)去做，這讓宣布緊急狀態(tài)成為美國政治的盧比孔河（Rubicon），一旦跨越，“將是悲慘的人間世界”。但是若不跨越，現(xiàn)有的憲法體制已經(jīng)難以解決美國所遭遇的歷史性政治危機(jī)。
川普的暫時(shí)讓步
雙方的斗爭沒有停息的趨勢(shì)，不斷加碼。1月16日，眾議院議長佩洛西呼吁川普取消原定于1月29日的國情咨文演講（State of the Union Address）。據(jù)佩洛西給川普的公開信：保衛(wèi)總統(tǒng)的特勤處、國土安全部關(guān)門了，建議您還是別來了。
國情咨文相當(dāng)于中國政府工作報(bào)告，是總統(tǒng)在向人民代表述職，并且規(guī)劃新一年的方向。演講一般是在國會(huì)眾議院大廳舉行，所以眾議院議長有職責(zé)邀請(qǐng)總統(tǒng)發(fā)表，并且當(dāng)然也有權(quán)力要求總統(tǒng)延期發(fā)表。
這是美國歷史上第一次。
川普第二天便針鋒相對(duì)回信給佩洛西，稱既然政府關(guān)門、經(jīng)費(fèi)緊張，那么我也宣布取消您訪問布魯塞爾、埃及和阿富汗的公務(wù)包機(jī)。據(jù)川普的回信：是的，我們沒錢，您也好好待著吧。
1月19日，川普又提出支持奧巴馬時(shí)代的“童年入境暫緩遣返計(jì)劃”（DACA），試圖以此和民主黨做交易。但是民主黨并不為所動(dòng)，舒墨的發(fā)言人賈斯汀·古德曼（Justin Goodman）表示：“民主黨態(tài)度很堅(jiān)決：先讓政府開門，然后再認(rèn)真討論其他問題�！�
這就是在說，民主黨不做任何交易，政府必須先開門。雙方針尖麥芒、不斷出招，已經(jīng)沒有回旋的余地，必須有一方做出原則性讓步。
而這次終于讓步的是川普。于是1月25日，川普簽署國會(huì)通過的開支法案，讓政府暫時(shí)恢復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)�！度A盛頓郵報(bào)》稱，這是“佩洛西的重大勝利”。
不過雙方的矛盾并沒有解決。這次的開支法案只會(huì)持續(xù)3周，到2月15日結(jié)束。且川普稱并沒有放棄邊境墻項(xiàng)目，也沒有放棄使用緊急狀態(tài)權(quán)力的選項(xiàng)。如果談不攏，到時(shí)候美國政府很可能接著關(guān)門。或者川普真的宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，調(diào)動(dòng)軍隊(duì)建造邊境墻。
據(jù)CNN 1月24日?qǐng)?bào)道：白宮正在起草宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)的行政命令，而且找到了70億美元的資金，其中66億來自軍費(fèi)。一旦宣布，美國陸軍工程兵部隊(duì)將承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。
筆者杜佳曾經(jīng)把邊境墻比作卡在兩黨政治中的一顆“血栓”。這個(gè)議題本來無足輕重，邊境州自己都不想要修建，中央政府何必強(qiáng)迫？如果邊境州對(duì)此有切實(shí)需求，57億美元也并不是一個(gè)太大的代價(jià)。美國每年軍費(fèi)開支多達(dá)7000億美元，省個(gè)零頭出來就夠了。
然而川普依然拿著不放，并且貌似還樂此不疲。
而更大的問題在于，共和黨大部分時(shí)候都堅(jiān)定地支持川普，同時(shí)共和黨的選民也在支持共和黨，即使圍繞這個(gè)議題的政治斗爭導(dǎo)致80萬聯(lián)邦公務(wù)員領(lǐng)不到工資，成百上千萬美國人的生活受到影響，并造成了上百億美元的經(jīng)濟(jì)損失。
《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》調(diào)查了自上世紀(jì)60年代以來美國眾議院兩黨議員的意識(shí)形態(tài)情況，發(fā)現(xiàn)兩黨的極化正在加劇，而這背后是選民的極化。政治上的極化會(huì)表現(xiàn)為愈演愈烈的政治斗爭，哪怕引發(fā)斗爭的議題本身很無聊。
如今，隨著川普威脅動(dòng)用緊急狀態(tài)權(quán)力，美國政治可以說到達(dá)了一個(gè)零界點(diǎn)。這個(gè)運(yùn)行了200多年的政治體制，或許到了需要重大歷史變革的時(shí)刻了。
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