盧周來：國防大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授，主要研究經(jīng)濟思想史與防務(wù)經(jīng)濟學(xué)
來源：中信基金會
關(guān)鍵字: 美國政府，美國科技創(chuàng)新，中國芯，中國制造，中國制造2025
【文/ 盧周來】
有人說，美國的創(chuàng)新能力強大，是因為發(fā)揮了市場的偉大力量，其實情況并非如此。美國在發(fā)揮市場經(jīng)濟優(yōu)勢的同時，更重要的是發(fā)揮了政府的作用。
美國政府的作用，首先體現(xiàn)在對基礎(chǔ)研究和前沿科學(xué)發(fā)現(xiàn)（也有人稱之為“競爭前研發(fā)”）給予充分的指導(dǎo)和資助。美國人認為，“聯(lián)邦政府是研發(fā)綜合體中最重要的組成部分�！比绻谶@個階段政府不能發(fā)揮作用，那么其后在應(yīng)用技術(shù)方面的創(chuàng)新就將是無源之水。盡管這種說法常常被人抨擊，但實際上，政府的作用的確是最不可替代的。
很多美國的文獻都印證了這一點。2017年美國大西洋理事會發(fā)表了一篇《保持美國創(chuàng)新優(yōu)勢的戰(zhàn)略框架》報告，華盛頓的信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會（Information Technology& Innovation Foundation，簡稱ITIF）發(fā)表了一篇《理解美國的創(chuàng)新體系》報告，以及美國學(xué)者戴維·F·諾布爾所著《生產(chǎn)力：工業(yè)自動化的社會史》等，上述文獻從不同方面闡釋了美國創(chuàng)新體系中政府發(fā)揮的作用。
美國政府在創(chuàng)新體系中的推動作用
美國政府在創(chuàng)新體系中的作用主要體現(xiàn)在以下四個方面。
一、以計劃、規(guī)劃和戰(zhàn)略來確定創(chuàng)新的方向
美國歷史上很多重大的技術(shù)突破，都是由政府的科技計劃引領(lǐng)的。著名案例如：
1942年的“曼哈頓計劃”；
1957年的“阿波羅計劃”；
1983年的“星球大戰(zhàn)計劃”；
1993年的“先進技術(shù)計劃”（Advanced Technology Plan，簡稱ATP）、“國家信息基礎(chǔ)設(shè)施計劃”（National InformationInfrastructure，簡稱NII，要求在全美建成通達全國各地的信息高速公路，一個由通信網(wǎng)、計算機、信息資源、用戶信息設(shè)備與人構(gòu)成的互聯(lián)互通的泛在網(wǎng)絡(luò)）；
2006年的“美國國家競爭力計劃”；
2009年的“國家寬帶計劃”（又稱“信息高速公路計劃”）；
2011年的國家納米計劃（National Nanotechnology Initiative，簡稱NNI），這一計劃到2017年總投資超過240億美元，2018年又追加預(yù)算12億美元；
2016年美國國家科學(xué)技術(shù)委員會（National Science andTechnology Council，簡稱NSTC）發(fā)布“美國國家人工智能研究和發(fā)展戰(zhàn)略計劃”；
2018年9月，NSTC發(fā)布美國“國家量子信息科學(xué)戰(zhàn)略計劃”；
等等。
美國政府不斷制定科技計劃，而且一直堅持實施，每年都實實在在為計劃進行投資，政府始終緊盯前沿科學(xué)技術(shù)的進展，不斷通過國家計劃推動本國科技創(chuàng)新的進程。
從2009年開始，白宮科學(xué)與技術(shù)委員會每年都發(fā)布《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》年度報告。在報告中，列出一批政府鼓勵優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)（表1）。
有人說美國沒有產(chǎn)業(yè)政策，事實并不是這樣。2018年10月，美國發(fā)布了《先進制造業(yè)美國領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》，列出了美國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的三大目標：“開發(fā)和轉(zhuǎn)化新的制造技術(shù)；教育、培訓(xùn)和集聚制造業(yè)勞動力；擴展國內(nèi)制造供應(yīng)鏈的能力”，還列出了未來發(fā)展的五個技術(shù)重點領(lǐng)域：未來智能制造系統(tǒng)，先進材料和加工技術(shù)，先進生物與醫(yī)藥技術(shù)，領(lǐng)先集成電器設(shè)計與制造以及糧食與農(nóng)業(yè)制造業(yè)。其性質(zhì)和中國的《中國制造2025》是一樣的。
二、創(chuàng)造并且維護激勵創(chuàng)新的環(huán)境
首先是專利保護體系。美國人說，專利體系是美國成為科技和工業(yè)強國的基石。美國專利保護系統(tǒng)“已經(jīng)成為且始終保持為世界上最為強大的專利保護系統(tǒng)之一”。該系統(tǒng)擁有一套成熟完善的專利法體系和強大的專利審查及批準體系。
美國還出臺了很多支持科技創(chuàng)新的政策。
20世紀中葉，為應(yīng)對前蘇聯(lián)和日本科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展的挑戰(zhàn)，美國先后通過了史蒂文森-魏德勒法案、拜杜法案、國家技術(shù)轉(zhuǎn)讓法和綜合貿(mào)易與競爭力法案；開拓了一批項目以促進創(chuàng)新，包括小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（Small Business InnovationResearch Program，簡稱SBIR），小企業(yè)投資公司計劃（Small Business InvestmentCompany，簡稱SBIC），以及合作研究與開發(fā)協(xié)議（Cooperative Research andDevelopment Agreement，簡稱CRADA）等；實施了政府強制采購研發(fā)稅收抵免，并降低資本收益和企業(yè)稅率；設(shè)立了鮑德里奇質(zhì)量獎和國家技術(shù)獎?wù)碌鹊�。這些政策激勵與扶持方式并不比中國少。
這里值得注意的是，美國政府鼓勵企業(yè)創(chuàng)新活動的幾項政策。
美國小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR）規(guī)定：研究和開發(fā)的年度經(jīng)費超過10億美元的聯(lián)邦政府部門（包括國防部），每年必須拿出不少于0.2%的研究和開發(fā)經(jīng)費支持小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動，目前這一比例提升到不少于3.2%。
小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃（Small Business TechnologyTransfer，簡稱STTR）則規(guī)定：研究和開發(fā)的年度經(jīng)費超過10億美元的聯(lián)邦政府部門（包括國防部），每年再拿出不少于0.15%的研究和開發(fā)經(jīng)費資助產(chǎn)學(xué)研合作，尤其是技術(shù)轉(zhuǎn)化。目前國防部已將這一比例提升到不少于0.45%。
而且這兩個計劃都規(guī)定：政府支持研發(fā)的對象，其公司法人必須是美國國籍，公司必須設(shè)在美國本土，員工中至少51%是美國公民。所以它對于企業(yè)本土化的要求是很高的。
另外，政府制定實施對企業(yè)研發(fā)開支的稅收抵免計劃。
1981年的《經(jīng)濟復(fù)興法案》首次明確了企業(yè)研發(fā)支出可以稅收抵免。后來出臺的“美國競爭力計劃”（American CompetitivenessInitiative，簡稱ACI）規(guī)定：對增加研究預(yù)算的公司實施永久性減稅。2007年減稅規(guī)模為46億美元，10年來累計減稅規(guī)模為860億美元。另外，美國政府通過國防采辦對研發(fā)協(xié)議企業(yè)的補貼規(guī)模也很龐大，像對波音公司研發(fā)的支持就非常典型，世人皆知。美國國防部和波音之間的合同，60%是可以不經(jīng)過公開程序的。
值得一提的是“拜杜法案”。這部法案是美國1980年通過的惟一由共和黨和民主黨兩黨議員共同發(fā)起的一個提案。主要是對聯(lián)邦政府尤其是國防部門享有知識產(chǎn)權(quán)的研發(fā)成果轉(zhuǎn)化收益的分配進行重新設(shè)計。
國家投資研發(fā)所形成的成果，本屬于公共產(chǎn)品性質(zhì)，原來的規(guī)定是，國家出資的成果屬于國家所有，轉(zhuǎn)讓收益也歸國家。后來政府發(fā)現(xiàn)，研發(fā)部門越來越不愿意承擔(dān)這些國家項目，研發(fā)成果轉(zhuǎn)化的比例也很低。所以“拜杜法案”把原來的“誰出資誰擁有”，改成“誰研發(fā)誰擁有”、“誰轉(zhuǎn)化誰受益”，國家只保留優(yōu)先獲得許可的權(quán)利。美國政府通過利益的合理分配和激勵機制，來加快成果轉(zhuǎn)化速度和提高創(chuàng)新效率。
三、整合創(chuàng)新資源
有人爭辯說，美國的計劃跟中國的計劃不一樣，美國的計劃是引導(dǎo)性的，不帶有強制性，且國家不直接插手。這個說法是不對的。在美國的科技創(chuàng)新計劃中，政府部門不僅出面組織實施，而且財政投入也是真金白銀。
比如“曼哈頓計劃”，共動員15萬人，歷時3年，耗資20億美元。“阿波羅計劃”參與單位包括上百個研究機構(gòu)、120所大學(xué)、2萬多家企業(yè)，共計30萬人，歷時11年，耗資255億美元。尤其是“半導(dǎo)體制造技術(shù)戰(zhàn)略聯(lián)盟”（簡稱SEMATECH），是美國政府整合資源、推進產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步的一個典型案例。它與芯片科技直接相關(guān)，這主要是國際半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)競爭的需要。
上世紀80年代中期，日本的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭兇猛，在國際半導(dǎo)體貿(mào)易中一度超過美國。但為什么后來日本放棄和美國在集成電路領(lǐng)域的競爭呢？這和美國政府的打壓、特別是和美國SEMATECH的成立有相當大的關(guān)系。
這一聯(lián)盟是1987年由美國政府主導(dǎo)成立的，政府每年為其提供10億美元預(yù)算補貼，把全美14家頂尖的半導(dǎo)體制造業(yè)企業(yè)組成一個戰(zhàn)略聯(lián)盟。聯(lián)盟規(guī)定，成員僅限于美國本土的公司，外國企業(yè)及其在美子公司不得加入，像日立當時在美國的一個子公司曾申請加入，也被拒絕。聯(lián)盟內(nèi)部有400多名科學(xué)家和研發(fā)人員，實現(xiàn)技術(shù)共享、成果共享。這一聯(lián)盟后來發(fā)展到負責(zé)管理國內(nèi)集成電路產(chǎn)業(yè)全行業(yè)的解決方案，形成一個龐大的“巨無霸”。
2016年，為了應(yīng)對“工業(yè)4.0”的發(fā)展趨勢，美國政府又創(chuàng)立了“國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”（簡稱NNMI），它把全美7個重要的研究機構(gòu)聯(lián)合起來，這些研究機構(gòu)原來分別致力于包括3D打印、先進光子學(xué)、先進復(fù)合材料、混合電子在內(nèi)的先進制造技術(shù)領(lǐng)域。
最新的例子是美國“量子信息國家戰(zhàn)略”。聯(lián)邦政府認為，量子信息科學(xué)是即將發(fā)生新一代技術(shù)變革的領(lǐng)域。為此，建議建立國家科學(xué)技術(shù)委員會量子信息科學(xué)分會，以統(tǒng)一協(xié)同這一領(lǐng)域的科研方向與資源整合，促進形成由政府、學(xué)界和企業(yè)組成的“美國量子財團”，同時宣布美國能源部在年度內(nèi)努力把該領(lǐng)域28個研究所和9個研究室結(jié)合在一起，并發(fā)放2.2億美元以資助85個研究項目。
當然，美國對市場機制的運用是非常到位的。但人們往往忽略的一個事實是，美國政府在制定和實施國家計劃，整合資源，貫徹國家意志方面，推進應(yīng)用科技和相應(yīng)產(chǎn)業(yè)進步方面同樣做得很到位，而且做得更好。
四、直接或資助進行“種子研究”
美國人認為，政府是產(chǎn)生并資助基礎(chǔ)科學(xué)的唯一行為主體。因為私營企業(yè)要講商業(yè)回報，第一它沒有足夠的實力，第二沒有足夠的戰(zhàn)略耐心，基礎(chǔ)研究見不到回報，重大的突破性創(chuàng)新所包含的失敗風(fēng)險，企業(yè)也無力承擔(dān)。只有“通過美國國防高級研究計劃局（Defense Advanced ResearchProjects Agency，簡稱DARPA），國立衛(wèi)生研究院，國防部和能源部以及其他部門和機構(gòu)，聯(lián)邦政府會進行或資助進行基礎(chǔ)和競爭前研發(fā)，并承擔(dān)私營部門不愿意接受的初始風(fēng)險”，基礎(chǔ)和競爭前研發(fā)也就是“從0到1”、“把錢變?yōu)橹R”的科研活動。
在20世紀，美國的重大科技創(chuàng)新大多源于政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)研究。像雷達、激光、夜視、衛(wèi)星、通信、計算、超導(dǎo)、核能、航空航天、數(shù)碼成像、納米技術(shù)等等，這些技術(shù)的基礎(chǔ)研究都是由政府資助的。另外，像線性規(guī)劃、博弈論、社會網(wǎng)絡(luò)、學(xué)習(xí)型組織等自然科學(xué)和社會科學(xué)的基礎(chǔ)理論，也都是由政府資助的，更不用說互聯(lián)網(wǎng)最早的雛形“阿帕網(wǎng)”（ARPANET）。
比爾·蓋茨在接受《大西洋月刊》采訪時曾經(jīng)說過：“從第二次世界大戰(zhàn)以來，美國政府幾乎定義了所有領(lǐng)域最重要的研發(fā)，而私營部門其實是無所作為的。”有些人只強調(diào)企業(yè)才是創(chuàng)新主體，政府在創(chuàng)新活動中并不重要。我認為這是片面的，國家的角色是太重要了。
美國國防部門在國家創(chuàng)新體系中，是一個不可或缺的角色。它有一個重要的職能，就是布局、發(fā)現(xiàn)、辨識和培育具有潛在軍用價值的前沿性戰(zhàn)略性顛覆性技術(shù)，帶動全局的科技創(chuàng)新。美國國防部下設(shè)10個研究機構(gòu)、10個實驗室，負責(zé)布局一些重大的科研項目。還有美國國防部下屬DARPA，它的主要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)、辨識和培育那些顛覆性的前沿技術(shù)。
美國國會在一個關(guān)于科技創(chuàng)新的報告中說，DARPA 鼓勵、資助并管理軍界、工業(yè)企業(yè)界和學(xué)術(shù)界的研究項目。該局取得的重要成就包括推動了互聯(lián)網(wǎng)、隱身戰(zhàn)機、小型化全球定位系統(tǒng)技術(shù)、無人機、平板顯示技術(shù)和“大腦-計算機”接口技術(shù)的發(fā)展。報告結(jié)論認為，“旨在促進戰(zhàn)后美國創(chuàng)新的最卓越政府機構(gòu)當屬五角大樓的DARPA。雖然這只是一種稍微夸張的說法，如果沒有DARPA 富有遠見的研發(fā)資金，可能世界上就不會有硅谷的存在”。
比爾·蓋茨講過：“我仔細研究過，DARPA用錢效率非常高，比私營部門的效率高得多，我建議政府給它兩倍的項目，給它四倍多的錢�！弊罱膭酉蚴牵绹�2015年成立了國防創(chuàng)新實驗小組（后改稱“國防創(chuàng)新小組”），任務(wù)是更快地對創(chuàng)新活動作出反應(yīng)，更快地從民間找一些“黑科技”并應(yīng)用于軍事領(lǐng)域。
我國政府和企業(yè)在推動創(chuàng)新中的作用
2018年，美國對我國兩個重要的信息高技術(shù)企業(yè)實施打壓，即中興與華為事件，這兩件事引起了國人的高度關(guān)注。
我們認為，這標志著西方國家對我們的打壓，已經(jīng)從“當量”時代的“核訛詐”，進展到“比特”時代的“芯片訛詐”。在熱戰(zhàn)或機械化戰(zhàn)爭時代，各國比的是“當量”，所以核武器是霸權(quán)國家進行軍事訛詐的最重要利器。現(xiàn)在是信息化時代，比的是基于信息體系的作戰(zhàn)能力，芯片在其中發(fā)揮最重要的作用。1991年的“海灣戰(zhàn)爭”是人類歷史上第一次現(xiàn)代高科技戰(zhàn)爭，20世紀90年代，日本出了一本書《日本可以說不》，聲稱美國先進導(dǎo)彈中的各類核心芯片，多數(shù)必須依賴日本，這引起了美國朝野普遍恐慌和高度重視，刺激美國進一步推行系統(tǒng)的支持半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的政策。
我們都知道，一國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必定是戰(zhàn)略性的，它面對的是國際競爭。我們不僅僅是對“卡脖子”的關(guān)鍵技術(shù)必須下決心依靠自己的努力實現(xiàn)突破，而且還要更好發(fā)揮國家和政府在推動自主創(chuàng)新過程中不可替代的作用。
我們強調(diào)，要更好發(fā)揮政府在推動科技創(chuàng)新中作用，并不是否定企業(yè)在創(chuàng)新體系中的主體作用。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，企業(yè)在開發(fā)性研究以及在推動新技術(shù)新產(chǎn)品的市場實現(xiàn)中扮演了主體角色。
美國的一份報告寫道：“企業(yè)（私營部門）的重點在于研究與開發(fā)中的‘開發(fā)’，事實上也本應(yīng)如此。私營部門擅長采用成熟技術(shù)或接近成熟技術(shù)并將其轉(zhuǎn)換為具有商業(yè)利益的產(chǎn)品。而其在可實現(xiàn)長期回報的‘種子’研究方面并不擅長，直接原因在于周期太長，投入太高，不確定性太大。”所以，企業(yè)與政府需要在創(chuàng)新鏈路上不同環(huán)節(jié)進行有效分工，共同推動創(chuàng)新浪潮。在這一認識的基礎(chǔ)上，美國政府出臺了基于技術(shù)成熟度的創(chuàng)新管理模式。
從圖1可以看出，在技術(shù)成熟度1（基本原理發(fā)現(xiàn)和報告），到技術(shù)成熟度6（原型機的驗證），主要都是由政府進行投資。當技術(shù)成熟度推進到4（即部件技術(shù)或子系統(tǒng)技術(shù)得到驗證）這個階段，風(fēng)險投資和天使投資可以開始介入。而企業(yè)的投資，一般都是在原型機驗證已經(jīng)成功以后，將這一成果交給企業(yè)進行轉(zhuǎn)化。這一階段的研發(fā)也是企業(yè)最擅長的。對于一個動態(tài)的體系性創(chuàng)新過程而言，基于不同技術(shù)成熟度的管理是十分必要的，也是我們需要借鑒的。
企業(yè)在創(chuàng)新中的特殊重要性在于，它構(gòu)成了協(xié)同創(chuàng)新的最后一環(huán)，同時又是下一輪創(chuàng)新活動的起始環(huán)。沒有企業(yè)的參與，技術(shù)將無法完成轉(zhuǎn)化，知識轉(zhuǎn)換不了錢，創(chuàng)新鏈路無法完成。也正因為知識轉(zhuǎn)化不成錢，政府也就沒有錢去進行新一輪的基礎(chǔ)研究投資，新的創(chuàng)新環(huán)路也無法起步。由此，企業(yè)作為創(chuàng)新主體太重要了。
“中國芯”無法發(fā)展成為主流，最關(guān)鍵的就是商業(yè)化沒有完成。我們已有幾家主要的芯片研發(fā)單位，技術(shù)成熟度大約是4到5級，但是缺乏企業(yè)將技術(shù)進行商業(yè)化。
“龍芯”在部分國家重大裝備中的應(yīng)用，實際上已經(jīng)打了成千上萬個補丁，越來越好用。實際上，微軟不也是在用戶應(yīng)用的過程中發(fā)現(xiàn)諸多問題、不斷打補丁才逐步成熟的嗎？如果我們從那時起就堅決上龍芯，基于龍芯開發(fā)軟件，投入應(yīng)用，開始時用戶體驗度可能不好，但是慢慢通過打補丁和不斷升級，我相信現(xiàn)在也會一樣好用。關(guān)鍵是要先用起來。
企業(yè)要有社會責(zé)任。有的高科技企業(yè)已經(jīng)有了很高的知名度，也占領(lǐng)了相當?shù)氖袌龇蓊~，但由于在核心裝備和元器件上長期習(xí)慣于依賴國外進口，關(guān)鍵領(lǐng)域被人卡住脖子、甚至失去經(jīng)營主權(quán)，沒有憂患意識和風(fēng)險意識。有的高科技企業(yè)在賣產(chǎn)品的時候要求國家與用戶支持民族產(chǎn)業(yè)，當需要它去支持國產(chǎn)自主技術(shù)時，就高喊“市場決定”、“遵循國際通行規(guī)則”，這顯然說不過去。
下一步，我們一定要利用規(guī)模龐大的國內(nèi)市場，發(fā)揮本國市場定義產(chǎn)品和標準的權(quán)力，通過政府采購“首臺套”政策、強制性標準的工具，以及產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈安全評估制度，擴大國產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品的規(guī)�；瘧�(yīng)用。即使剛開始性能低一點，也要把自己的產(chǎn)品用起來，在應(yīng)用中逐步完善。
在國家的創(chuàng)新體系中，政府應(yīng)該是一個“農(nóng)場主”的角色，它負責(zé)選擇與培育種子，負責(zé)土壤與耕種的環(huán)境。國家科研機構(gòu)應(yīng)負責(zé)育種與育苗，也是全程的“技術(shù)人員”。企業(yè)主要負責(zé)后期的管理與“收成”，而且負責(zé)把“收成”轉(zhuǎn)化為下一輪耕作的資本，把知識變成錢。國防部門是農(nóng)場主的“代理”和最重要的“幫辦”，承擔(dān)“育種”，又負責(zé)全程的引導(dǎo)、調(diào)度和指引。
（此文是作者在2018年12月23日中信改革發(fā)展研究基金會召集的“我國科技體制與自主創(chuàng)新座談會”的發(fā)言稿。）
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