史慶｜印太區(qū)域：大國競爭的新“戰(zhàn)場”
作者：史慶 經略網刊 文化縱橫
史慶 ｜ 北京大學法學院
導 言
美東時間16日下午，美國總統(tǒng)拜登與日本首相菅義偉在白宮會面，重點討論中國議題，并就印太戰(zhàn)略達成共識。如何理解作為戰(zhàn)略空間的“印太”？拜登政府的“印太戰(zhàn)略”會給中國和世界帶來怎樣的影響？
本文作者梳理了作為戰(zhàn)略概念的“印太”的來龍去脈。作為地理概念，“印太”（Indo-pacific）覆蓋了太平洋和印度洋的大部分區(qū)域，最大范圍可以延伸至東非、阿拉伯半島及拉美沿岸。1924年，德國政治學家豪斯霍弗最先將印度洋和太平洋視作一個戰(zhàn)略整體，將其構建為一個與歐美“大西洋空間”相對應的“對立空間”。
在相當長的時間里，美國對亞洲的戰(zhàn)略表述僅使用作為區(qū)域概念的“亞太”。2013年，美國把印度納入其亞洲戰(zhàn)略布局。特朗普政府時期，“印太”正式取代“亞太”，成為美政府亞洲戰(zhàn)略的官方用語。其主要意圖是保持美國在印太地區(qū)的主導地位，通過“多邊接觸”，聯(lián)合印度、日本和澳大利亞主導地區(qū)規(guī)則的制定，顯現(xiàn)出針對中國的外交孤立和遏制戰(zhàn)略。拜登政府的印太戰(zhàn)略，除注重軍事布局外，也積極重新團結盟友，在經濟領域為印太地區(qū)的國家提供實質性利益，如提供可替代“一帶一路”的融資和技術援助等。美國政府希望歐洲大國與其協(xié)同作戰(zhàn)，德、法等國雖在價值觀上追隨美國，但具體政策上也并未盲從。隨著地緣政治和經濟重心向印太區(qū)域轉移，印太已經成為各國戰(zhàn)略投射競爭與全球價值鏈的交織之處。
作為地理概念的“印太”（Indo-pacific）一般指涉太平洋和印度洋的“內部”區(qū)域，其核心區(qū)域從印度次大陸向東延伸直至大洋洲和東北亞地區(qū)，其最大范圍包括東非、阿拉伯半島及拉美沿岸地區(qū)。它的戰(zhàn)略要沖是馬六甲海峽，最重要的政府間組織是東南亞國家聯(lián)盟。印太地區(qū)經濟增長份額超過全球的60%，疫情下經濟產出仍接近世界的一半。隨著“區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定”（RCEP）和“全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定”（CPTPP）的推出，作為“海上歐亞邊緣地帶”的印太日益成為21世紀的地理和經濟樞紐。
經濟的中立并不意味著政治的獨立。從“印太”的發(fā)明、界定到使用，其施動者均預設了不同的世界構想和實現(xiàn)方案。對“印太”的“修辭重刻”成為不同政治行動者合法化其行為的手段。2007年以來，“印太”概念的政治含義愈加濃重，日本、印度、澳大利亞紛紛提出“印太”愿景，2018年5月，美國太平洋司令部更名為“美國印度洋—太平洋司令部”。印太地區(qū)正在成為大國競爭的戰(zhàn)略區(qū)域。
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“印太”概念的反殖民起源
基于物種相似性，19世紀末的動物學、人類學研究和漁業(yè)報告開始用“印太”統(tǒng)稱該區(qū)域。20世紀初至第二次世界大戰(zhàn)，“印太”或“印度和太平洋區(qū)域”的使用場景包括情報機構活動范圍、帝國聯(lián)合指稱、戰(zhàn)略場所名稱及反帝國主義的空間指向。盡管使用頻率激增，但將“印太”進行體系性創(chuàng)作的當屬德國地緣政治學家卡爾·豪斯霍弗（Karl Haushofer）。
在1924年出版的《太平洋地緣政治學》一書中，豪斯霍弗指出了大西洋區(qū)域民族與太平洋區(qū)域民族在政治形式上的差異：前者的傾向是“擴張、離心、不滿足已有、向外流溢”，而后者則在遭到攻擊后不斷退回自身內部。然而，基于豐和-馬達加斯加文化與美洲太平洋文化的交融，以及馬來-波利尼西亞人的“海上游牧”等事實，他發(fā)現(xiàn)了印太地區(qū)的文化統(tǒng)一性，其典型示例是將華人、馬來人、印度人和阿拉伯人等融合為一個民族的新加坡。蒸汽動力和航空技術使得印太地區(qū)逐漸呈現(xiàn)政治與經濟統(tǒng)一性，且太平洋一旦覺醒，將“根據(jù)自身的法則，首先趨向于形成由周邊國家組成的超國家組織”。
豪斯霍弗創(chuàng)作“印太”理論的直接刺激，來自1921~1922年召開的華盛頓會議。根據(jù)四國公約，美、英、日、法不僅瓜分了德國在太平洋的殖民地，而且將這一地區(qū)的民族運動視為可能遭受的“侵略行為威脅”。通過將“印度-太平洋”設定為與歐美“大西洋空間”相對應的“對立空間”，豪斯霍弗意在促進中國、印度和東南亞地區(qū)的民族意識和政治覺醒，從而建立反抗英法美殖民主義的統(tǒng)一戰(zhàn)線。然而，豪斯霍弗的理論漂洋過海，同其他理論一道構成了日本“大亞細亞”意識形態(tài)的基石，其精心創(chuàng)作理論的初衷隨著語詞的挪用反倒被人遺忘。
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從“亞太”到“印太”：美國的戰(zhàn)略轉移
冷戰(zhàn)期間，“印太”一詞幾乎完全休眠。1969年2月，當哈佛大學哈里·蓋爾伯表示愿與基辛格討論自己最新的印太安全政策研究之時，基辛格卻只安排了其南亞問題助理會見他。冷戰(zhàn)意識形態(tài)將亞洲劃分為細小的碎片，昔日的東方學演變?yōu)閷膮^(qū)域研究。聯(lián)合的思想表現(xiàn)為旨在反共產主義的“亞太”一詞，但隨著中美關系正常化、蘇聯(lián)解體及中國加入亞太經濟合作組織，“亞太”的這層含義也被剝離。
轉折發(fā)生在2011年末。時任美國國務卿希拉里在《美國的太平洋世紀》一文中指出：“亞太從印度次大陸延伸至美國西海岸�！俏覀兊年P鍵盟友以及中國、印度、印度尼西亞等新興強國的棲身之處�！�
該地區(qū)的重要性一度被阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭遮蔽，但在2012年初，時任助理國務卿庫爾特·坎貝爾承認建立印度洋與太平洋之間的聯(lián)系是美國的“下一個挑戰(zhàn)”。2013年7月，時任副總統(tǒng)拜登在“亞太政策”演講中表示“歡迎印度加入這個區(qū)域”，并強調“美國在東南亞的投資多于在中國的投資”。雖然“再平衡”戰(zhàn)略仍被冠以“亞太”之名，但“印太”的空間指向已開始明朗。
繼美國國防部2019年6月發(fā)布《印太戰(zhàn)略報告》（Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region）后，美國國務院于同年11月發(fā)布題為《一個自由、開放的印太地區(qū)：推進一個共同愿景》（A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision）的戰(zhàn)略報告。報告稱特朗普已將美國參與印太地區(qū)作為首要任務，且該地區(qū)“所有國家都有責任維護自由開放的規(guī)則和價值觀”，印太地區(qū)的最大威脅來自“威權修正主義”。
實現(xiàn)“自由開放秩序”的手段是“多邊接觸”，其以“基于規(guī)則”的架構為基礎。這一架構依賴當下的東盟和“四方安全對話”機制，后者指的是美國與印度、日本和澳大利亞就可持續(xù)基礎設施發(fā)展等問題展開的對話機制。報告同時概述了美國的“經濟接觸”，其目的在于使地區(qū)國家獲得“自治和經濟獨立”，并“有能力抵制強制性經濟行為和不可持續(xù)的債務負擔”。報告也要求促進美國與日本、印度的“自由、公平和互惠貿易”。
在基礎設施方面，報告指出，美國支持在印太地區(qū)發(fā)展物理安全、財政可行、經濟可持續(xù)和對社會負責的基礎設施，具體體現(xiàn)為作為“全球認證章”的“藍點網絡”平臺。在通信技術及網絡安全方面，報告“敦促所有國家采取風險基礎方法評估技術供應商”，并建議幫助伙伴國家防范可能“竊取知識產權和其他敏感信息”的“惡意網絡活動”。報告強調“與印太伙伴合作，維護航行自由和其他合法使用海域的權利，以便所有國家都能進入并受益于海洋公域”。
該報告與美國國家安全委員會2021年1月提前解密的《美國印太戰(zhàn)略框架》（U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific）相呼應。后者開篇即提出“如何在保持美國于印太地區(qū)的戰(zhàn)略主導、促進自由經濟秩序的同時，防止中國建立新的、專制的勢力范圍”，全篇要旨在于應對中國的挑戰(zhàn)。
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“均勢”與“合法性”：拜登政府的印太思想
作為拜登上任首日即任命的印太地區(qū)協(xié)調員，庫爾特·坎貝爾的印太思想為管窺拜登政府的未來政策提供了途徑。2021年1月，坎貝爾以基辛格的博士論文為據(jù)，指出正是卡斯爾雷勛爵的“均勢政策”和梅特涅提供的“合法性秩序”奠定了拿破侖戰(zhàn)爭后歐陸的百年和平。而當下印太地區(qū)的不同之處，在于其長期和平的歷史，以及同時強調促進商業(yè)和預防沖突的“運作體系”。但該體系遭遇了兩個挑戰(zhàn)——中國日益上升的軍事和經濟力量，以及特朗普在任期間損害盟友的諸多行為。
印太政策的綱要細目由此明確。首先是重視均勢。軍事實力是這場“大賽”的門票，其關鍵在于加強“內部投資”（科技領域的產業(yè)政策）和“能力建設”（政產學研合作）。美國的軍事投入應合比例，即在非對稱武裝能力上加大投入，同時應將武裝力量分布至東南亞和印度洋區(qū)域。美國還應深化在這一體系中的主導地位，恢復以美國為核心的“軸輻體系”。
其次是構建該地區(qū)認同的合法性秩序。在維護印太地區(qū)“運作系統(tǒng)”核心原則的基礎上，美國既應當在政治和安全領域重新團結盟友并恢復合作，也應在經濟領域為印太地區(qū)的國家提供實質性利益，如提供替代“一帶一路”倡議的融資和技術援助途徑，在供應鏈上與中國“可控脫鉤”。
最后是聯(lián)盟和伙伴體系。美國應在歐洲和該地區(qū)國家間架起橋梁以共同應對中國挑戰(zhàn)，同時圍繞具體問題建立“定制化”組織。2021年3月12日，美、日、澳、印四國領導人召開“四方安全對話”線上會議，圍繞“自由開放的印太”構想落實合作倡議。除此之外，美國政府還希望歐洲的英、法、德等大國與其協(xié)同作戰(zhàn)。在美國《印太戰(zhàn)略報告》中，英國和法國因“擁有太平洋身份”而成為美國的關鍵同盟國。
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追隨但不盲從：歐盟大國的印太戰(zhàn)略
由于歷史背景與地緣處境不同，歐洲大國的印太戰(zhàn)略呈現(xiàn)出差異。2021年初，歐盟內部就《中歐全面投資協(xié)定》的影響產生爭議，焦點在于歐盟是否應尋求與美國戰(zhàn)略更多的共同點，同時強化與亞洲的互聯(lián)互通。對此，德法兩國自身的印太戰(zhàn)略均提議歐洲在印太的一致行動，體現(xiàn)出價值觀追隨美國，但政策不盲從的特征。
2020年9月，德國政府發(fā)布《印太地區(qū)的政策方針》（Policy Guidelines for the Indo-Pacific）戰(zhàn)略報告，其副標題為“德國—歐洲—亞洲：共塑21世紀”（Germany–Europe–Asia: shaping the 21st century together）。報告認為，雖然“印太”在地理上并不確定，但整個印度洋和太平洋地區(qū)已經成為戰(zhàn)略投射競爭與全球價值鏈交織之處。作為活躍于國際社會的貿易國和以規(guī)則為基礎的國際秩序的倡導者，德國在印太地區(qū)具有相當?shù)陌踩徒洕�，并且對于為亞洲提供增長動力、參與塑造印太地區(qū)以及維護區(qū)域結構中的全球規(guī)范具有濃厚興趣。
德國印太政策的指導原則包括歐盟行動、多邊主義、基于規(guī)則的秩序、聯(lián)合國發(fā)展目標、人權以及包容性。其中“歐洲行動”提出促進制定關于印太地區(qū)的歐盟戰(zhàn)略，“基于規(guī)則的秩序”則旨在塑造印太地區(qū)的法律權威而非“強者的法律”。其具體倡議包括：（1）加強多邊主義，（2）應對氣候變化與保護環(huán)境，（3）加強和平、安全與穩(wěn)定，（4）促進人權與法治，（5）加強基于規(guī)則的、公平且可持續(xù)的自由貿易，（6）構建基于規(guī)則的網絡、應對區(qū)域和市場的數(shù)字化轉型，以及（7）通過文化、教育和科學將人們拉近。
多邊主義的訴求貫穿德國戰(zhàn)略。其中，第5項倡議指出，應使經濟關系多樣化以避免對中國的過度依賴。該地區(qū)未來的貿易和投資協(xié)定應旨在減少現(xiàn)有壁壘，并制定關于氣候保護、競爭政策、國有企業(yè)、補貼和知識產權保護的嚴格規(guī)定以及具有約束力的社會、人權和生態(tài)標準。第6項倡議在批評“一帶一路”倡議對可持續(xù)性標準關注不足可能導致的單邊債務和產權轉讓后，特別強調了新數(shù)字技術的作用，并提出這是國家數(shù)字主權的決定性因素。
法國在印太地區(qū)具有獨特的利益：亞洲和大洋洲存在大量的法國公司及公民，93%的法國專屬經濟區(qū)位于該地區(qū)。2018年，馬克龍在新喀里多尼亞提出建立包括澳大利亞、印度、日本和美國在內的“印太軸心”。同年，法國發(fā)布《法國在印太地區(qū)的戰(zhàn)略：追尋包容印太》（French Strategy in the Indo-Pacific: For an Inclusive Indo-Pacific）報告，指出印太是全球挑戰(zhàn)的中心，而法國是印太的參與者（player），它的政策定位是深化法國和歐盟在該地區(qū)的伙伴關系。報告也特別強調了對印太地區(qū)的伊斯蘭激進組織威脅所應做出的“全面回應”。
法國印太政策分為四個行動領域：法國公民的安全，將法國的獨立性與歐盟雄心相結合，通過促進共同利益實現(xiàn)跨國團結，以及法國的影響力和吸引力。報告關注該地區(qū)發(fā)展中國家的城市轉型及中產階級發(fā)展，認為這既是商業(yè)機遇，也可促使該地區(qū)國家提高政治、經濟和社會標準，合力解決環(huán)境、氣候和可持續(xù)發(fā)展問題。與德國一致，報告特別強調了區(qū)域多邊主義，既要求繼續(xù)加強，也要求再平衡與中國的全面戰(zhàn)略伙伴關系。報告同時要求擺脫遏制和脫鉤戰(zhàn)略。
盡管法德均提出要在歐盟框架內實施印太戰(zhàn)略，但歐盟迄今尚未對印太做出明確定位。2021年3月12日，歐盟外交事務與安全政策高級代表博雷利指出歐盟在印太區(qū)域有三個優(yōu)先事項：第一，確立歐盟在印太區(qū)域的戰(zhàn)略和政策框架；第二，實質推動印歐合作；第三，推動基于規(guī)則、可持續(xù)發(fā)展等標準的互通互聯(lián)。
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“全球英國”將向“印太傾斜”
2016年，英國政府提出“全球英國”戰(zhàn)略愿景，為脫歐后英國的全球角色尋求新定位。2020年9月2日，英國外交大臣多米尼克·拉布在接受議會下議院咨詢時指出，“全球英國”愿景將向印太地區(qū)傾斜。同年11月，作為英國右翼最大智囊團的政策交流智庫發(fā)布題為《英國的真正傾向:邁向印太地區(qū)新戰(zhàn)略》(A Very British Tilt: Towards a new UK strategy in the Indo-Pacific Region)的報告。報告指出，英國與印太各國均存在一定聯(lián)系，如要實現(xiàn)英國的全面全球化，從東印度洋到西太平洋和大洋洲的印太地區(qū)必須成為英國外交和安全政策的優(yōu)先考慮方向。該報告強調印太空間的穩(wěn)定最終由美國支撐，英國應與美國以及印太地區(qū)其他志同道合的國家一道，推動以貿易和供應鏈安全等“宏觀”問題為核心的“繁榮議程”，以及以解決軍事、安全和更廣泛的彈性問題為核心的“安全議程”。
2021年3月16日，英國政府出臺《競爭時代的全球英國：安全、防務、發(fā)展和外交政策綜合評估》（Global Britain in a Competitive Age: the Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy），對英國未來十年全球戰(zhàn)略做出系統(tǒng)規(guī)劃。該報告指出，未來十年世界將進一步走向多極化，地緣政治和經濟重心將移向印太區(qū)域，印太區(qū)域將成為全球繁榮和安全的中心，也將成為英國經濟發(fā)展、安全穩(wěn)定、支持開放社會的價值觀外交的關鍵區(qū)域。英國計劃在貿易、供應鏈調整、防務和安全合作、網絡安全、氣候變化、價值觀、發(fā)展援助等領域，跟印太區(qū)域國家開展雙邊和多邊合作，從而成為在印太地區(qū)擁有最廣泛和最全面存在的歐洲伙伴。
總結起來，歐洲大國的印太政策具有如下共性：第一，在國際層面反對新冷戰(zhàn)，但須保障供應鏈安全；第二，在區(qū)域層面加強與印度和東南亞國家的軍事和經濟聯(lián)系，避免過度依賴中國；第三，在制度框架層面強調“基于規(guī)則的秩序”，主張這一秩序造就了過去，也將為未來提供準則；第四，在各個領域強調數(shù)字和氣候維度，并認為這是未來大國競爭的舞臺。雖然均為追求自身在印太地區(qū)的影響力，但德國和法國的政策較為獨立；英國智庫的政策建議與美國存在相當程度的重合，英國政府則一方面強調美國是英國最重要的戰(zhàn)略合作伙伴，另一方面在印太政策領域虛化美國存在，避免引發(fā)中國猜疑，體現(xiàn)出更多的妥協(xié)性質。
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