美國中亞政策：正式進入“后阿富汗時代”
來源：《世界知識》2015.23 作者：賈春陽 陳佳
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美國的三張牌
自中亞五國獨立以來，美國的中亞政策歷經多次調整。盡管各階段的側重點有所不同，但其基本框架是明確的，主要包括政治、經濟、安全三大支柱。
政治層面，加強政治交往和意識形態(tài)滲透，引導中亞國家走西方民主道路。蘇聯(lián)解體后，中亞五國雖然改旗易幟，但并未徹底西化，個別國家甚至出現(xiàn)了集權特征。在美國看來，只有幫中亞國家建立西方“民主”制度并培育出成熟的“民主”意識和民族主義意識，才能防止蘇聯(lián)“死灰復燃”。因此，在中亞各國獨立之初，美國派大批高官訪問，同時多次邀請中亞各國領導人訪美，大力宣傳走西方“民主”道路的好處，以強化政治影響力，中亞國家領導人也多次應邀訪美。不僅如此，美國還非常重視對中亞國家進行意識形態(tài)滲透，通過輿論宣傳、人員和文化交流、非政府組織活動等方式向中亞國家政治精英和普通民眾灌輸西方“民主”理念。以美國國家民主基金會為例，該基金會1992年正式進入中亞，除了通過資助國際共和研究所、國際民主研究院、國際私營企業(yè)中心等美國非政府組織在中亞實施“推廣民主”項目，還直接向中亞當?shù)胤钦M織提供相關資助。美國國際開發(fā)署曾經聲稱，美國在1989年到2000年期間曾幫助東歐和前蘇聯(lián)地區(qū)創(chuàng)立了大約50萬個非政府組織。
經濟層面，通過經濟合作及援助推動中亞國家走向市場經濟。經濟基礎決定上層建筑。在美國看來，只有幫助中亞國家維護經濟獨立并建立市場經濟體制，才能確保中亞國家政治獨立并走上西方民主道路，將中亞國家納入世界經濟體系。因此，在美國的中亞戰(zhàn)略中，經濟合作及援助更多地是一種手段和工具。這也決定了美國對中亞國家的大部分援助是專門用于人道主義救援、經濟改革、推廣“民主”的援助，其他經濟援助也往往帶有一定的附加條件。不僅如此，美國還善于借助世界銀行、國際貨幣基金組織等國際金融機構的力量，以提供惠貸款為誘餌引導中亞國家實施“民主改革”。在經濟合作方面，美國尤其注重通過投資、貸款等加大對中亞國家的經濟滲透，并推動中亞國家實現(xiàn)能源出口多元化，在幫助中亞國家擺脫能源出口對俄羅斯依賴的同時，加強西方國家的能源安全。據(jù)統(tǒng)計，1993年～2001年，哈薩克斯坦共吸引外國直接投資91.4億美元，其中美國投資占三分之一，哈薩克斯坦冶金、能源等領域的30多家大型企業(yè)均由西方財團控制。
安全層面，美國主要通過簽訂軍事協(xié)定、開展聯(lián)合軍演、提供軍事援助、開展情報交流、增加軍政要員互訪等方式擴大在中亞的影響力。中亞五國獨立后，美國大力加強與五國的軍事安全合作，如推動中亞國家加入北約“和平伙伴關系計劃”、幫助中亞國家實現(xiàn)無核化、與中亞國家開展聯(lián)演聯(lián)訓、向中亞國家提供多種軍援等，以支持中亞國家維護獨立、弱化俄羅斯影響的努力。在這一時期，包括美國防長、中央司令部司令等在內的美國軍政高層頻繁訪問中亞國家。1996年開始，美國先后與哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦簽署大量軍事合作協(xié)定，合作內容從美國幫助中亞國家培訓軍官、進行軍隊改革到提供軍事援助、開展聯(lián)合演習、進行情報合作等。1997年，美國軍隊開始在中亞國家境內參加北約“和平伙伴關系計劃”框架下的軍事演習。這些合作不僅擴大了美國對中亞安全事務的影響，也為9.11事件后美軍進入中亞做了鋪墊。
因阿富汗戰(zhàn)爭而改變的中亞命運9.11事件后，美國在阿富汗戰(zhàn)爭過程中認識到中亞地緣戰(zhàn)略的重要性，開始全面加強對中亞的投入�？梢哉f，9.11后的十余年，阿富汗問題一直是塑造美國中亞政策的主要因素。為了阿富汗戰(zhàn)事及戰(zhàn)后重建工作，美國加大了對中亞的外交、經濟和軍事投入，其對中亞的影響力也達到了前所未有的高度。一方面，美國積極通過政治交往、經濟援助、文化交流強化對中亞國家的影響，并借機在中亞開展各種“推廣民主”活動甚至鼓動“顏色革命”。9.11事件發(fā)生后，包括時任國務卿鮑威爾、防長拉姆斯菲爾德、副國務卿博爾頓、助理國務卿瓊斯、參聯(lián)會主席邁爾斯等在內的美國高官紛紛訪問中亞。據(jù)統(tǒng)計，美國2005財年向中亞五國提供了約2.4億美元經濟援助，較2004財年增長近一倍，主要涉及“民主”發(fā)展計劃、社會和經濟領域改革、跨部門倡議援助項目等領域。由此可見，美國雖然在阿富汗問題上有求于中亞國家，但并未放棄在中亞“推廣民主”。
另一方面，美國大力加強與中亞國家的軍事合作、特別是反恐合作，并謀求在中亞建立軍事基地。中亞國家國力孱弱，與美國合作可獲得大批援助，因此也都樂于向美國提供支持。在此背景下，美國用美元撬開了中亞國家的大門，不僅在烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦建立了軍事基地，還獲得了哈薩克斯坦和塔吉克斯坦兩國的領空、陸路通道使用權，為美軍在阿富汗開展行動提供了重要保障。美國也隨之投桃報李，大幅增加對烏、吉等國的軍事援助。據(jù)統(tǒng)計，2002年～2004年，美國僅對烏軍事援助就達4.2億美元。可以說，阿富汗戰(zhàn)爭不僅改變了美國與中亞國家的關系，也改變了中亞國家的命運。與阿富汗有關的議題占據(jù)了美國與中亞關系中的相當大部分，成為美國與中亞國家處理關系的主題之一。
然而與此同時，美國在中亞“推廣民主”甚至策動“顏色革命”的做法引起了中亞國家的恐懼和戒備，不僅導致美國在中亞國家的形象嚴重受損，還改變了美俄兩國在中亞的博弈態(tài)勢。以2005年的“安集延事件”為例，該事件不僅直接導致烏茲別克斯坦對駐烏美軍下了逐客令，還促使烏隨后加強了與俄羅斯的合作，包括加入歐亞經濟共同體、退出“古阿姆”聯(lián)盟、重返集體安全條約組織等。此后，中亞國家為避免淪為美國“顏色革命”的犧牲品，大都調整了自身的外交政策取向，適當拉開與美國的距離，重新向俄羅斯靠攏。在俄羅斯支持下，吉爾吉斯斯坦也于2014年關閉了美國駐吉軍事基地。中亞國家外交的轉向讓美國認識到“威逼”政策的后果，也引發(fā)了美國內部對其中亞政策的辯論。《紐約時報》評論稱，中亞形勢“正迫使布什當局重新評估其在民主化和反恐這兩個政策目標之間艱難的走鋼絲政策”。在此背景下，美國政府推出了“大中亞計劃”，在降低“民主改造”調門的同時，更加注重推動中亞和南亞的地區(qū)性經濟整合，以引導中亞國家更快地融入世界經濟體系，并在此過程中修復美國與中亞國家的關系。然而，美國并未放棄在中亞“推廣民主”的企圖，而是手段更具技巧和隱蔽性。
奧巴馬入主白宮后，雖然宣稱把“同中亞國家建立伙伴關系、擴大雙方的政治合作視為外交優(yōu)先方向之一”，但其戰(zhàn)略重點是“結束兩場戰(zhàn)爭”、實施“亞太再平衡”，這勢必影響其中亞政策的實施。伴隨著美國啟動從阿富汗撤軍計劃，美國與中亞國家的關系也發(fā)生了變化。一方面，阿富汗議題不再是美國與中亞國家處理關系的主要議題，美國對中亞的援助乃至關注度都有明顯減少。另一方面，美國更加注重發(fā)揮“巧實力”，即調動地區(qū)國家推進地區(qū)一體化、跨地區(qū)合作的積極性，讓中亞、南亞國家及國際組織出錢出力推動阿富汗重建及該地區(qū)的經濟發(fā)展，美國則在其中發(fā)揮主導作用。2011年，美國正式拋出“新絲綢之路”計劃，將其描繪為“奧巴馬政府對該地區(qū)持久承諾的體現(xiàn)”，宣稱美國將著力在打造地區(qū)性能源市場、促進貿易和交通、優(yōu)化海關和邊界手續(xù)、推動商業(yè)和人員往來等四方面推進該計劃。口號雖響，但美國卻舍不得花錢。事實上，該計劃也面臨其他挑戰(zhàn)，如地區(qū)內國家基礎設施落后、資金不足、相互缺乏信任，加上該地區(qū)反恐形勢長期不容樂觀，因而進展緩慢。因此，部分學者認為，中亞因阿富汗戰(zhàn)爭走入美國外交中心，未來也將因阿富汗戰(zhàn)爭的結束而從中退出，美國與中亞關系在一段時期將會失去方向。
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離開，還是“重返”？
近年來，特別是2014年以來，阿富汗安全形勢的惡化、“伊斯蘭國”對中南亞地區(qū)的滲透以及俄羅斯所主導的歐亞經濟聯(lián)盟的啟動，促使美國不得不重新反思其中亞政策。克里遍訪中亞五國并啟動“中亞五國+美國”（C5+1）外長會晤機制，一定程度上預示著美國開始重新全面審視中亞并調整其中亞政策。
首先，美國將加大對中亞的外交力度。克里的中亞之行雖然時間不長，但成果卻相對豐碩。美國不僅建立了C5+1機制，還推進了與中亞國家的全方位合作，鞏固了與哈薩克斯坦的“戰(zhàn)略伙伴關系”。C5+1聯(lián)合聲明稱，美國將與中亞國家加強在經貿、環(huán)境、氣候變化等領域及阿富汗問題上的合作，共同應對恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器擴散、毒品和人口走私等威脅，增進人員、教育、文化及商業(yè)方面的交流。不僅如此，美國國務院還在克里訪問期間宣布了一系列新的針對中亞國家的援助計劃。可以說，克里此行發(fā)出了明確的信號，即美國不僅不會放棄中亞，反而還會加大對中亞的外交力度，美國的中亞政策將正式進入“后阿富汗時代”。俄羅斯《獨立報》評論稱，中亞是俄羅斯、中國、日本和美國這四個大國的利益交匯處，C5+1機制旨在彌補美國對中亞五國的重視不足，削弱中國和俄羅斯的影響力。
其次，美國將繼續(xù)推進“新絲綢之路”計劃。美國2011年推出的“新絲綢之路”計劃不僅有借助地區(qū)之力推動阿富汗重建的考量，也是美國針對整個中南亞地區(qū)的地緣政治戰(zhàn)略，意在減少中亞對俄羅斯和中國的依賴，打造一個脫離俄、中兩國的中南亞地緣戰(zhàn)略板塊。然而，幾年來，該計劃進展并不順利。俄羅斯主導的歐亞經濟聯(lián)盟的啟動和中國“絲綢之路經濟帶”倡議的落地更讓美國如芒在背。2015年以來，包括常務副國務卿布林肯、助理國務卿比斯瓦爾等在內的美國政要多番表態(tài)要加速推進“新絲綢之路”計劃�？死镌谠L問中亞期間也表示，美國將與中亞五國通過強化地區(qū)經貿和投資聯(lián)系、改善邊檢程序和基礎設施、減輕商業(yè)稅負、打擊腐敗等措施共同推進“新絲綢之路”計劃。
第三，美國將謀求軍事上“重返中亞”。近年來，美國及其北約盟國明顯加大了對中亞國家的軍事外交力度，包括恢復軍事援助、無償提供武器裝備、開展軍技合作等。2014年5月，北約還在烏茲別克斯坦首都塔什干設立了中亞地區(qū)代表處，主要負責加強和協(xié)調北約與中亞五國的聯(lián)絡及合作事務。近日，俄羅斯媒體報道稱，美國當前正與烏討論在該國境內部署美軍的可能性�？死镌谠L問吉爾吉斯斯坦時也明確表達了與吉盡快簽訂新的軍事合作協(xié)議的愿望。可以預見，伴隨美國加大對中亞的外交投入，美國在軍事上“重返中亞”是遲早的事。當然，這種“重返”并不一定意味著要建立軍事基地，可以有多種方式，如提升軍事關系層級、開展更密切的軍事合作等。
從中亞國家角度看，這些國家長期奉行“大國平衡”外交，樂見美、俄及中國等大國在中亞開展競爭，以便最大限度地獲取現(xiàn)實好處。美國在中亞“推廣民主”和“顏色革命”雖然讓中亞國家心生戒備，但中亞國家既舍不得美國的援助，也不想讓俄羅斯在中亞一家獨大。因此，中亞國家會樂見美國加大對中亞外交的投入，以借美國之力平衡俄羅斯的影響。可以說，中亞已成為美、俄、日、印等大國競相角逐的一片“熱土”，“中亞熱”在升溫！
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中國在中亞文化傳播和國家形象塑造 