論東盟的內(nèi)部關(guān)系
——東盟區(qū)域一體化的發(fā)展及主要成員國(guó)間的關(guān)系
曹云華 云阿云智庫(kù)•東盟
導(dǎo)讀：關(guān)于東盟的內(nèi)部關(guān)系，可以從兩個(gè)層面進(jìn)行探討。第一個(gè)層面，是從多邊的角度，主要指東盟10個(gè)成員國(guó)之間在各個(gè)領(lǐng)域的合作；第二個(gè)層面，是從雙邊的角度，雖然都是在一個(gè)東盟組織之內(nèi)，但由于歷史、地緣、民族、宗教和文化等方面的原因，東盟10個(gè)成員之間的親疏程度不同，雙邊關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。
來(lái)源：《東南亞研究》(廣州)2006年5期
作者：曹云華
內(nèi)容提要：2007年是東盟成立40周年，對(duì)于一個(gè)人而言，40歲是“不惑之年”，對(duì)于一個(gè)國(guó)際組織來(lái)說(shuō)，走過(guò)40年的風(fēng)風(fēng)雨雨，也不是一件容易的事情。在這40年里，東盟克服種種困難，經(jīng)受了許多考驗(yàn)，發(fā)展成為一個(gè)包括本區(qū)域所有成員的、受到尊重的、有廣泛影響力的國(guó)際組織，她與世界上所有的有影響力的大國(guó)都建立了對(duì)話(huà)伙伴關(guān)系，她在地區(qū)和國(guó)際事務(wù)中正在扮演越來(lái)越重要的角色。
關(guān)鍵詞：東盟 多邊合作 雙邊合作 內(nèi)部關(guān)系
作者簡(jiǎn)介：曹云華，暨南大學(xué)東南亞研究所
曹云華，暨南大學(xué)東南亞研究所（國(guó)際關(guān)系學(xué)系）教授、國(guó)際關(guān)系專(zhuān)業(yè)博士生導(dǎo)師。
關(guān)于東盟的內(nèi)部關(guān)系，可以從兩個(gè)層面進(jìn)行探討。第一個(gè)層面，是從多邊的角度，主要指東盟10個(gè)成員國(guó)之間在各個(gè)領(lǐng)域的合作；第二個(gè)層面，是從雙邊的角度，雖然都是在一個(gè)東盟組織之內(nèi)，但由于歷史、地緣、民族、宗教和文化等方面的原因，東盟10個(gè)成員之間的親疏程度不同，雙邊關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。本文首先從這兩個(gè)層面分析東盟的內(nèi)部關(guān)系，然后解剖東盟目前面臨的新挑戰(zhàn)。筆者曾經(jīng)在上世紀(jì)90年代末撰寫(xiě)過(guò)一篇題為《東盟面臨的十大挑戰(zhàn)》的論文[1]，現(xiàn)在回過(guò)頭去看看，這些預(yù)測(cè)基本上是正確的，本文就算是上一篇文章的續(xù)篇吧。
一、東盟的多邊合作進(jìn)程
冷戰(zhàn)后，面對(duì)全球化和區(qū)域化不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)，東盟迅速作出反應(yīng)，采取了一系列措施，以加強(qiáng)東南亞的區(qū)域一體化。經(jīng)過(guò)10多年的整合，東南亞的區(qū)域一體化正在向深度和廣度邁進(jìn)，合作的領(lǐng)域不斷拓寬，合作的層次與水平也不斷提升。冷戰(zhàn)后至今10多年的時(shí)間里，東南亞的區(qū)域一體化可以分為如下兩個(gè)發(fā)展階段：
第一階段，從1990年到2002年，開(kāi)展全面合作的階段。冷戰(zhàn)期間，促使東盟團(tuán)結(jié)和發(fā)揮影響力主要因素是意識(shí)形態(tài)以及柬埔寨問(wèn)題，冷戰(zhàn)結(jié)束之后，東盟往何處走，東盟還能否維護(hù)團(tuán)結(jié)和繼續(xù)發(fā)揮地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的作用？面對(duì)這些新的挑戰(zhàn)，東盟迅速作出了回答。筆者曾經(jīng)在《東南亞的區(qū)域合作》一書(shū)中談到這個(gè)問(wèn)題：“其實(shí)，在后冷戰(zhàn)時(shí)代，促進(jìn)東盟達(dá)成新的團(tuán)結(jié)的因素是多方面的，東盟在今后的發(fā)展中面對(duì)許多共同的問(wèn)題，這些問(wèn)題就是它們達(dá)成新的團(tuán)結(jié)的新的粘合劑，它們包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，與大國(guó)的關(guān)系問(wèn)題，其中區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作可能是今后東盟加強(qiáng)團(tuán)結(jié)的最重要的粘合劑。”[2] 東盟10多年的發(fā)展實(shí)踐證明，筆者上述預(yù)測(cè)是正確的。1992年，東盟達(dá)成建立自由貿(mào)易區(qū)的協(xié)議，此后三次將時(shí)間表推前，經(jīng)過(guò)10年的努力，基本達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)；1994年，成立東盟地區(qū)論壇，啟動(dòng)了東盟多邊安全合作的進(jìn)程；1995年，越南加入東盟，接著又先后吸收柬埔寨、老撾和緬甸為成員，東盟完成了從量上擴(kuò)充的目標(biāo)，囊括了東南亞地區(qū)的所有國(guó)家。
第二階段，提升合作水平與深化合作程度的階段。2003年10月7日， 在印尼巴厘舉行的東盟首腦會(huì)議達(dá)成《第二次東盟共同宣言》（國(guó)內(nèi)也有人譯為《第二次巴厘共同宣言》①，該宣言說(shuō)，“意識(shí)到需要進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)東盟的成果，把其建設(shè)成為一個(gè)有活力的，團(tuán)結(jié)的區(qū)域組織，為成員國(guó)和人民謀福利，同時(shí)需要加強(qiáng)聯(lián)盟的導(dǎo)向作用，為國(guó)家的合作鋪設(shè)一條更加順暢和干凈的道路�！睘榇�，宣言提出，要在2020年之前建成東盟共同體，東盟共同體包括安全共同體、經(jīng)濟(jì)共同體和社會(huì)——文化共同體，“東盟共同體的建立應(yīng)該由三個(gè)支柱組成，政治安全合作，經(jīng)濟(jì)合作和社會(huì)文化合作，它們之間緊密交織，相互促進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)本地區(qū)持久和平、穩(wěn)定和共同富裕為目的。”[3] 為了將宣言確定的目標(biāo)進(jìn)一步付諸實(shí)施，2005年?yáng)|盟萬(wàn)象首腦會(huì)議又推出《萬(wàn)象行動(dòng)計(jì)劃》和《東盟關(guān)于一體化優(yōu)先領(lǐng)域的框架協(xié)議》，把宣言確定的目標(biāo)具體化。中外學(xué)者認(rèn)為，《第二次東盟共同宣言》是一個(gè)里程碑，它標(biāo)志著東盟的區(qū)域一體化進(jìn)程正在加速，東盟的區(qū)域一體化正在邁進(jìn)一個(gè)新的階段，那就是在第一階段完成了量的擴(kuò)張之后，開(kāi)始重視合作的質(zhì)量，深化合作的程度和提升合作的水平。
東南亞的區(qū)域一體化表現(xiàn)出如下四大特點(diǎn)：
（1）與世界上其他地區(qū)的一體化相比， 東南亞地區(qū)的一體化在很大程度上是外力作用的結(jié)果，也就是說(shuō)，推動(dòng)?xùn)|南亞區(qū)域一體化的主要力量來(lái)自外部而不是內(nèi)部。推動(dòng)?xùn)|盟加速區(qū)域一體化的外部力量來(lái)自?xún)蓚�(gè)方面：一方面，是歐洲和北美的一體化，使東盟產(chǎn)生了一種危機(jī)感，這兩個(gè)地區(qū)的一體化，對(duì)地區(qū)內(nèi)部是更加自由開(kāi)放，市場(chǎng)更大，障礙更少了，但是，對(duì)區(qū)域外部而言，卻是更加封閉，更多的障礙。東盟國(guó)家高度依賴(lài)歐美市場(chǎng)，不論是在貿(mào)易還是在投資方面均嚴(yán)重依賴(lài)歐美國(guó)家，因此，歐美兩大地區(qū)的一體化進(jìn)程，使東盟面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，東盟必須采取對(duì)策，那就是加速本地區(qū)的一體化。另一方面，是來(lái)自中國(guó)的挑戰(zhàn)。自上世紀(jì)90年代初以來(lái)，中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加速，中國(guó)的發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道，對(duì)東盟既是挑戰(zhàn)又是機(jī)遇，為了更好地應(yīng)對(duì)中國(guó)的挑戰(zhàn)，東盟惟有加強(qiáng)本地區(qū)的合作，整合集體的力量以迎接中國(guó)的挑戰(zhàn)。
（2）運(yùn)作的方式表現(xiàn)出自己的特色。東盟的區(qū)域合作， 無(wú)論是政治安全合作還是經(jīng)濟(jì)合作，都表現(xiàn)出極大的特殊性。歐盟和北美自由貿(mào)易區(qū)均比較強(qiáng)調(diào)制度的作用，加強(qiáng)制度安排，而東盟則強(qiáng)調(diào)各國(guó)的差異性，強(qiáng)調(diào)在區(qū)域合作中必須照顧各國(guó)的特殊性，從而產(chǎn)生了一種新的合作模式，那就是人們常常說(shuō)的“東盟方式”。什么是“東盟方式”，其核心就是協(xié)商、主權(quán)獨(dú)立與不干預(yù)。日本學(xué)者浦野起央這樣概括：“東盟外交沒(méi)有采取西歐型的組織化方式，而是把協(xié)商作為原則，采取通過(guò)磋商達(dá)成協(xié)議的形式。與根據(jù)數(shù)量多少作出最終決定這一方式相比，東盟外交的特點(diǎn)是始終堅(jiān)持通過(guò)磋商達(dá)成共識(shí)這一立足于亞洲社會(huì)傳統(tǒng)的做法�！盵4] 阿米塔•阿查亞認(rèn)為，東盟這種獨(dú)特的運(yùn)作方式是由東南亞地區(qū)社會(huì)文化的多樣性決定的，“東盟法律——理性規(guī)范的根源主要在于國(guó)際體系的動(dòng)力，‘東盟方式’的理念隨著時(shí)間的推移已逐漸深入人心，尤其是構(gòu)成東盟基礎(chǔ)的非正式性、協(xié)商、一致等因素，帶有東南亞文化傳統(tǒng)的鮮明特征。”[5]
（3）高度的開(kāi)放性。東盟在加強(qiáng)區(qū)域合作的同時(shí)， 也不排斥與區(qū)域外國(guó)家的合作，甚至更加強(qiáng)調(diào)與區(qū)域外國(guó)家的合作。例如，東盟先后與中國(guó)、日本、印度等國(guó)家達(dá)成了建立自由貿(mào)易區(qū)的協(xié)定，東盟的一些成員國(guó)，如新加坡、泰國(guó)也與區(qū)域外的許多國(guó)家達(dá)成了雙邊自由貿(mào)易協(xié)定。東盟領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，東盟的區(qū)域一體化是高度開(kāi)放的，不排它的，這個(gè)特點(diǎn)是由東南亞地區(qū)特殊的地緣戰(zhàn)略位置所決定的，從歷史到現(xiàn)實(shí)，東南亞對(duì)世界大國(guó)具有重要的戰(zhàn)略意義，世界上的大國(guó)都在這個(gè)地區(qū)有重大的戰(zhàn)略利益，因此，東盟就是想把自己封閉起來(lái)，實(shí)際上也是辦不到的。此外，東盟各國(guó)經(jīng)濟(jì)，尤其是老東盟成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)均呈現(xiàn)出高度的開(kāi)放性，與世界經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，在全球化的時(shí)代，這種聯(lián)系進(jìn)一步密切，東南亞是世界的東南亞，東南亞離不開(kāi)世界，世界也需要東南亞。
（4）多邊與雙邊并重，多邊不行則雙邊先行。東盟由10個(gè)國(guó)家組成，這10 個(gè)國(guó)家政治制度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、宗教信仰和文化價(jià)值觀等方面均有很大的差別，因此東盟10個(gè)成員在開(kāi)展多邊合作時(shí)，難免會(huì)碰到這樣那樣的問(wèn)題，例如，東盟10國(guó)在進(jìn)行自由貿(mào)易區(qū)談判時(shí)，由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，在關(guān)稅減免的商品種類(lèi)、減免的時(shí)間和步伐等問(wèn)題上必然會(huì)出現(xiàn)不同的意見(jiàn)，此外，在建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)的過(guò)程中，也必然會(huì)遇到利益分配不均的問(wèn)題，各成員國(guó)由于受益的程度不同，對(duì)自由貿(mào)易區(qū)的態(tài)度也迥然相異。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的國(guó)家，如新加坡、馬來(lái)西亞和泰國(guó)可能會(huì)從中得到更多的好處，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的國(guó)家，如柬埔寨、老撾等國(guó)，得到的好處可能要少一些，甚至難以承受過(guò)快的自由化帶來(lái)的影響。此外，東盟各成員國(guó)內(nèi)部不同利益集團(tuán)之間圍繞建立自由貿(mào)易區(qū)的問(wèn)題也有利益之爭(zhēng)，一般而言，中小企業(yè)會(huì)受到較大的沖擊，大型企業(yè)，尤其是那些國(guó)際化程度較高的跨國(guó)企業(yè)，會(huì)對(duì)自由貿(mào)易持歡迎態(tài)度。此外，由于東盟是一個(gè)比較松散的地區(qū)性組織，內(nèi)部實(shí)行“共同一致”的決策機(jī)制，每一個(gè)成員均有否決權(quán)，缺少核心和強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，不像歐盟有法國(guó)和德國(guó)作為核心，也不像北美自由貿(mào)易區(qū)，有美國(guó)的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。因此，開(kāi)展多邊合作會(huì)遇到許多困難，在這種情況下，就需要以雙邊來(lái)帶動(dòng)多邊，以雙邊來(lái)促進(jìn)多邊，讓雙邊為多邊奠定基礎(chǔ)。新加坡與泰國(guó)建立更加密切的經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系就是一個(gè)很好的例證。先是新加坡，接著是泰國(guó)，印尼也不甘落后，先后與區(qū)域內(nèi)外國(guó)家達(dá)成雙邊的經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定。針對(duì)這種趨勢(shì)，東盟一些成員國(guó)提出批評(píng)，認(rèn)為這種把多邊合作放到一邊，熱衷于雙邊合作的方式是破壞東盟的團(tuán)結(jié)，但是，從實(shí)踐的情況看，雙邊合作更容易進(jìn)行，也為多邊合作奠定了更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，雙邊合作并不是一件壞事。
二 東盟主要成員國(guó)之間的關(guān)系
東南亞地區(qū)10國(guó)都是東盟成員國(guó)，他們?cè)趯?duì)外事務(wù)中經(jīng)常表現(xiàn)出高度的一致，在各種會(huì)議上也經(jīng)常表現(xiàn)出高度的團(tuán)結(jié)，但是，他們的內(nèi)部關(guān)系并不是完全一致的，他們內(nèi)部之間的關(guān)系時(shí)好時(shí)壞。領(lǐng)土和領(lǐng)海糾紛、宗教與文化沖突、環(huán)境污染、資源以及歷史遺留問(wèn)題等因素均有可能造成成員國(guó)之間關(guān)系的緊張乃至沖突。各成員國(guó)之間的關(guān)系實(shí)際上是十分脆弱的，常常受一些突發(fā)事件的影響，導(dǎo)致關(guān)系緊張，甚至出現(xiàn)危機(jī)。例如，前幾年，菲律賓與新加坡兩國(guó)之間的關(guān)系因菲律賓女傭問(wèn)題曾一度非常緊張，甚至鬧到召回大使，中斷關(guān)系的地步。在前幾年，新加坡與馬來(lái)西亞的關(guān)系因新加坡領(lǐng)導(dǎo)人的言論問(wèn)題而出現(xiàn)重大裂痕。
經(jīng)濟(jì)利益方面的沖突也會(huì)給成員國(guó)之間的雙邊關(guān)系帶來(lái)麻煩，例如，馬來(lái)西亞政府在1997年9月宣布， 馬政府決定所有在馬來(lái)西亞國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的貨物都必須通過(guò)馬來(lái)西亞自己的港口和機(jī)場(chǎng)出口，以減少外匯流失，從而改善馬來(lái)西亞的收支平衡。據(jù)馬財(cái)政部官員說(shuō)，馬來(lái)西亞仍然有30％的廠商沒(méi)有利用馬來(lái)西亞自己的港口和機(jī)場(chǎng)來(lái)處理出口的貨物，他們放棄本國(guó)的先進(jìn)的港口和機(jī)場(chǎng)，而寧愿使用鄰國(guó)的相關(guān)設(shè)施。很明顯，馬來(lái)西亞政府這一舉動(dòng)主要是針對(duì)新加坡的。新加坡雖然沒(méi)有對(duì)馬來(lái)西亞這一舉動(dòng)作出正式的反應(yīng)，但其心里肯定很不舒服，而且也勢(shì)必會(huì)對(duì)新加坡的港口和機(jī)場(chǎng)產(chǎn)生一定的消極影響。
非法移民問(wèn)題也正在對(duì)東盟各成員國(guó)之間的雙邊關(guān)系產(chǎn)生一些消極影響。例如，在1997年初，為了防止泰國(guó)人向馬來(lái)西亞非法移民，馬來(lái)西亞不顧泰國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)，硬是在泰馬邊境（從柏當(dāng)勿剎的華爾街直到安達(dá)曼海）修建了一道長(zhǎng)達(dá)21公里的水泥墻（成本高達(dá)5400萬(wàn)馬元，墻體高8英尺）。馬來(lái)西亞方面說(shuō)， 修建這道墻是為了防止泰國(guó)人非法移民，據(jù)玻璃市州務(wù)大臣的統(tǒng)計(jì)，在該州每年都有約3000名非法移民在越境時(shí)被抓。泰國(guó)對(duì)馬來(lái)西亞這一舉動(dòng)感到非常憤怒，修建水泥墻時(shí)，曼谷派出幾十架直升飛機(jī)到一個(gè)雙方有爭(zhēng)議的地段巡邏。
東盟各國(guó)目前正在面臨嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，有些環(huán)境問(wèn)題甚至影響到國(guó)家之間的關(guān)系。例如，在1997年7月，印尼發(fā)生森林大火，歷時(shí)約四個(gè)月，導(dǎo)致印尼和鄰國(guó)數(shù)以千計(jì)的人患上同煙霧有關(guān)的疾病，造成許多車(chē)輛和輪船的意外事故，印尼嘉魯達(dá)航空公司一架班機(jī)也受煙霧影響而墜毀。這次森林大火的受災(zāi)面積近200萬(wàn)公頃，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)30多億美元，對(duì)森林所造成的破壞需要數(shù)百年才能復(fù)原。印尼森林大火產(chǎn)生的濃煙及有毒氣體大量飄散到鄰國(guó)，馬來(lái)西亞、新加坡、文萊、泰國(guó)和菲律賓均深受其害，使這些國(guó)家的空氣受到嚴(yán)重污染，馬來(lái)西亞有些城市的空氣污染指數(shù)最高時(shí)多達(dá)700多點(diǎn)。鄰國(guó)人民對(duì)印尼頗有微詞，有些甚至還提出要印尼作出賠償。這一事件表明，在東南亞，環(huán)境也對(duì)國(guó)與國(guó)之間的關(guān)系產(chǎn)生重大影響，處理不好，也會(huì)危及雙邊關(guān)系。
泰國(guó)與柬埔寨之間也曾經(jīng)因?yàn)橐患∈露[得不可開(kāi)交。2003年1月29日， 泰國(guó)女影星素瓦南發(fā)表“吳哥窟應(yīng)屬泰國(guó)”的言論，引起柬埔寨人的強(qiáng)烈抗議和憤怒，從1月29日上午開(kāi)始， 柬埔寨首都金邊市上千名學(xué)生和市民在泰國(guó)駐柬使館前抗議示威。傍晚，示威者沖進(jìn)泰國(guó)使館，打碎門(mén)窗和辦公設(shè)施，焚燒泰國(guó)國(guó)旗、使館辦公樓和汽車(chē)。同時(shí)，一些人還破壞了泰國(guó)設(shè)在金邊的泰航辦事處、西那瓦公司、泰京銀行支行、三家泰資酒店和一些泰餐館，2月下旬起，金邊電影院停映泰國(guó)影片，電視臺(tái)停播素瓦南出演的泰國(guó)電視劇，一些民間組織號(hào)召民眾抵制泰貨。泰國(guó)政府對(duì)此做出強(qiáng)烈反應(yīng)，采取了一系列強(qiáng)硬措施。新聞傳媒稱(chēng)此次發(fā)生的泰柬外交危機(jī)為“1•29”事件。事件發(fā)生后，兩國(guó)都及時(shí)采取了積極的對(duì)策， 包括調(diào)查事件、懲罰肇事者以及協(xié)商對(duì)話(huà)和安全防范等對(duì)應(yīng)措施。泰柬兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人都及時(shí)出面干預(yù)調(diào)停，有效地控制了局勢(shì)，制止了風(fēng)波的擴(kuò)大和蔓延。由于雙方的共同努力，以及包括東盟各國(guó)在內(nèi)的國(guó)際有關(guān)方面的積極斡旋，事態(tài)較快得到控制與平息。與此同時(shí)，泰柬雙方本著諒解精神磋商善后事宜，使兩國(guó)友好關(guān)系迅速恢復(fù)。
資源問(wèn)題也會(huì)造成國(guó)家間關(guān)系的緊張。在2003年，印尼森林部長(zhǎng)巴拉格沙指責(zé)馬來(lái)西亞接受來(lái)自印尼的非法木材，是印尼木材的竊賊，造成印尼森林遭到破壞。印尼的報(bào)章批評(píng)說(shuō)，馬來(lái)西亞木材工業(yè)采用的原料幾乎全部是來(lái)自印尼，對(duì)于企業(yè)界接收印尼非法木材的行為，馬來(lái)西亞政府卻視若無(wú)睹。印尼東加里曼丹木材廠商公會(huì)一名理事指出，走私分子通過(guò)海、陸路走私木材到馬來(lái)西亞的活動(dòng)十分猖獗，每年多達(dá)60萬(wàn)至70萬(wàn)立方米之多。馬方統(tǒng)計(jì)2002年從印尼進(jìn)口木材71萬(wàn)5000立方米，但印尼方統(tǒng)計(jì)只有3000立方米。
東盟內(nèi)部存在許多領(lǐng)土和主權(quán)糾紛，如新加坡與馬來(lái)西亞在白礁島的主權(quán)問(wèn)題上互不相讓?zhuān)环坡少e與馬來(lái)西亞在沙巴州的主權(quán)問(wèn)題上也發(fā)生爭(zhēng)吵；馬來(lái)西亞、越南和菲律賓在南沙群島的主權(quán)歸屬問(wèn)題上也有矛盾；泰國(guó)與越南在泰國(guó)灣也經(jīng)常發(fā)生沖突。例如，在2005年初，印尼與馬來(lái)西亞之間因?yàn)樘K威拉西海域主權(quán)的爭(zhēng)端而劍拔弩張。長(zhǎng)期以來(lái)，印馬兩國(guó)均對(duì)蘇拉威西海域提出主權(quán)要求，矛盾激化的導(dǎo)火索，是馬來(lái)西亞國(guó)家石油公司宣布（2月16日），把西巴丹島和利吉丹島附近海域兩座油田的開(kāi)采權(quán)授予蜆殼集團(tuán)。印尼政府立即提出抗議，指出馬來(lái)西亞只對(duì)這兩個(gè)島嶼以外19公里的海域擁有主權(quán)，而那兩座油田所在的位置則屬于印尼領(lǐng)海。在相互指責(zé)和抗議聲中，印馬兩國(guó)相繼派遣海軍艦艇進(jìn)入這一海域，印尼方面還派遣F16戰(zhàn)斗機(jī)前往助陣，兩國(guó)又指責(zé)對(duì)方的軍艦和戰(zhàn)機(jī)侵犯領(lǐng)海和領(lǐng)空。在此過(guò)程中，兩國(guó)軍方將領(lǐng)和政府高級(jí)官員聲稱(chēng)，為了捍衛(wèi)領(lǐng)土主權(quán)，不惜與對(duì)方展開(kāi)血戰(zhàn)，兩國(guó)媒體也推波助瀾，刺激民眾的情緒。一時(shí)間，印馬兩國(guó)間突然變得形同陌路，勢(shì)同水火。幸虧兩國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人的頭腦還比較冷靜。馬來(lái)西亞首相巴達(dá)維主動(dòng)打電話(huà)給印尼總統(tǒng)尤多約諾，雙方同意通過(guò)外交途徑，以友好的方式處理目前的爭(zhēng)端，以避免雙方進(jìn)一步陷入軍事對(duì)抗的局面。在兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的親自干預(yù)下，矛盾才沒(méi)有進(jìn)一步升級(jí)②。
宗教問(wèn)題也是東盟內(nèi)部的一個(gè)非常敏感的課題，常常使東盟內(nèi)部的團(tuán)結(jié)面臨考驗(yàn)與挑戰(zhàn)。在2004年于老撾萬(wàn)象舉行的第10屆東盟首腦會(huì)議上，圍繞泰國(guó)南部穆斯林問(wèn)題，印尼、馬來(lái)西亞與泰國(guó)之間就鬧得不愉快。針對(duì)泰國(guó)南部穆斯林受到政府軍鎮(zhèn)壓的問(wèn)題，印尼和馬來(lái)西亞兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人曾經(jīng)提出要將這個(gè)問(wèn)題提交東盟首腦會(huì)議討論，馬來(lái)西亞的外長(zhǎng)哈米德堅(jiān)持說(shuō)，泰國(guó)南部穆斯林問(wèn)題已經(jīng)演變發(fā)展成為本地區(qū)的安全威脅，有可能導(dǎo)致地區(qū)的緊張和沖突，而不再是泰國(guó)一國(guó)的內(nèi)部事務(wù)了，東盟的協(xié)商原則并不等于絕對(duì)的不干預(yù)。泰國(guó)總理他信對(duì)此非常生氣，他強(qiáng)調(diào)，這是泰國(guó)的內(nèi)政問(wèn)題，他警告說(shuō)，這是泰國(guó)的內(nèi)部事務(wù)，不容他國(guó)插手干涉。針對(duì)印尼和馬來(lái)西亞的立場(chǎng)，他信威脅說(shuō)，如果印尼和馬來(lái)西亞堅(jiān)持要把這個(gè)問(wèn)題作為首腦會(huì)議的議題，泰國(guó)就將退出首腦會(huì)議。當(dāng)時(shí)的東道國(guó)老撾（輪值主席國(guó)）支持泰國(guó)的立場(chǎng)，老撾領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)，我們應(yīng)該遵守我們?cè)瓉?lái)制定的規(guī)則，那就是互不干涉內(nèi)部事務(wù)。印尼和馬來(lái)西亞領(lǐng)導(dǎo)人最終做出妥協(xié)，同意不將泰國(guó)南部穆斯林問(wèn)題提交東盟首腦會(huì)議。
如下五個(gè)雙邊關(guān)系對(duì)今后東盟的發(fā)展與地區(qū)的整合是至關(guān)重要的：一是新馬關(guān)系；二是印尼與馬來(lái)西亞關(guān)系；三是泰馬關(guān)系；四是菲律賓與越南關(guān)系；五是緬甸與泰國(guó)的關(guān)系。
三 東盟內(nèi)部關(guān)系面臨的新挑戰(zhàn)
1.緬甸問(wèn)題
讓緬甸加入東盟，東盟的目的有三：一是與中國(guó)爭(zhēng)奪對(duì)緬甸的影響；二是通過(guò)“建設(shè)性接觸”政策，促使其內(nèi)外政策發(fā)生變化；三是東盟經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其是新加坡和泰國(guó)看好緬甸的市場(chǎng)。然而，緬甸加入東盟幾年來(lái)，并沒(méi)有發(fā)生東盟領(lǐng)導(dǎo)人所預(yù)期的變化，軍人仍然牢牢控制政權(quán)，緬甸政府在民主和人權(quán)問(wèn)題上受到越來(lái)越大的國(guó)際壓力。歐美國(guó)家以及一些國(guó)際機(jī)構(gòu)強(qiáng)烈呼吁，要求對(duì)緬甸采取強(qiáng)硬措施，包括繼續(xù)限制與其進(jìn)行貿(mào)易合作和高層政治接觸。緬甸是東盟的成員國(guó)，它所受到的指責(zé)和壓力當(dāng)然也使東盟的國(guó)際聲譽(yù)和利益受到消極的影響，因此，東盟其他成員國(guó)比以前更加關(guān)注緬甸的政治局勢(shì)。2005年初，東盟內(nèi)部圍繞是否讓緬甸擔(dān)任東盟主席國(guó)的問(wèn)題發(fā)生了一場(chǎng)風(fēng)波③。按照安排，緬甸將在2006年擔(dān)任東盟主席國(guó)，這個(gè)問(wèn)題讓東盟非常尷尬。依據(jù)慣例，成員國(guó)在擔(dān)任主席國(guó)期間，將不僅負(fù)責(zé)該組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)工作，而且還將出面安排和主持本區(qū)域與亞太主要國(guó)家之間的政治對(duì)話(huà)，包括美國(guó)在內(nèi)。但是，由于緬甸的國(guó)際形象不佳，其軍人政權(quán)沒(méi)有受到國(guó)際社會(huì)的廣泛承認(rèn)，因此，由它代表東盟在國(guó)際舞臺(tái)上露面，在外交上就顯得并不很恰當(dāng)。而且美國(guó)一再表示，它將拒絕參加由緬甸主持的任何區(qū)域論壇會(huì)議和其他活動(dòng)，美國(guó)的抵制行動(dòng)勢(shì)必影響澳大利亞、日本、新西蘭以及歐盟，這些國(guó)家也有可能采取同樣的抵制行動(dòng)。如果出現(xiàn)這種局面，東盟的國(guó)際形象和影響力就會(huì)受到嚴(yán)重的削弱。新加坡等國(guó)首先提出，緬甸暫時(shí)不適合擔(dān)任東盟主席國(guó)，緬甸則堅(jiān)持要擔(dān)任主席國(guó)，在多方的協(xié)調(diào)下，尤其是在幕后一系列的非正規(guī)外交渠道頻繁溝通后，緬甸終于在去年7月勉強(qiáng)作出讓步，由緬甸政府主動(dòng)通知東盟，為“專(zhuān)注于推動(dòng)其國(guó)內(nèi)的民族和解及民主化進(jìn)程”，決定放棄在2006年接任輪值主席。緬甸的決定讓東盟松了一口氣，然而，緬甸的問(wèn)題并沒(méi)有完，只要軍人繼續(xù)執(zhí)政，西方的制裁就不會(huì)停止，東盟就會(huì)在緬甸的問(wèn)題上繼續(xù)處于進(jìn)退兩難的境地。
2.領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問(wèn)題
這是長(zhǎng)期困擾東盟的一個(gè)難題。在1997年金融危機(jī)之前，印尼曾經(jīng)是東盟的政治領(lǐng)導(dǎo)，印尼也一直以東盟的“盟主”自居。金融危機(jī)之后，印尼國(guó)內(nèi)發(fā)生一系列嚴(yán)重的政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)，局勢(shì)動(dòng)蕩不安，伊斯蘭教極端勢(shì)力和地方分裂主義勢(shì)力也乘機(jī)興風(fēng)作浪，印尼領(lǐng)導(dǎo)人被國(guó)內(nèi)事務(wù)捆住了手腳，無(wú)暇他顧，加上印尼的國(guó)力嚴(yán)重衰退，使印尼實(shí)際上喪失了“盟主”的地位。尋找新的領(lǐng)導(dǎo)核心，并且確定新的方向，這是東盟最為迫切的一個(gè)課題。正如一位西方學(xué)者所說(shuō)的，東盟迫切需要一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心來(lái)為其確定新的政治方向和政治重點(diǎn)�！坝∧嵋欢仁菛|盟的政治中心，由于它正在遭受磨難，其它成員國(guó)也難以有所作為。目前的危機(jī)使得一些成員國(guó)有理由重新考慮他們?cè)瓉?lái)的目標(biāo)和價(jià)值觀；也使另外一些國(guó)家有這樣做的借口�！盵6] “困難之一是這些成員國(guó)中沒(méi)有哪一個(gè)愿意或是有足夠的權(quán)力把某種解決辦法強(qiáng)加于該地區(qū)�！盵7] 在2000年7月的東盟外長(zhǎng)會(huì)議上，東盟決定成立“三駕馬車(chē)”決策體制，以應(yīng)付和處理各項(xiàng)緊急問(wèn)題，它由東盟前任、現(xiàn)任和下一任主席國(guó)組成。成立這樣的“三駕馬車(chē)”決策體制，想法當(dāng)然是很好的，即加強(qiáng)成員國(guó)的合作，及時(shí)處理和調(diào)停本地區(qū)出現(xiàn)的各種矛盾和緊急事件，“但實(shí)施起來(lái)恐怕困難重重”[8]。從這幾年的實(shí)踐看，現(xiàn)在的東盟表面上處于集體領(lǐng)導(dǎo)的狀態(tài)，但實(shí)際上是處于無(wú)人主導(dǎo)的狀態(tài)。長(zhǎng)期以來(lái)，新加坡常常扮演東盟“軍師”的角色，但是，由于新加坡太小，而且與西方的關(guān)系太過(guò)密切，所以，東盟其他國(guó)家并不愿意對(duì)新加坡言聽(tīng)計(jì)從。其他國(guó)家，如泰國(guó)、菲律賓和馬來(lái)西亞雖然也有主導(dǎo)東盟的意愿，但是，實(shí)際上這些國(guó)家的能力也有限，作為領(lǐng)導(dǎo)國(guó)，要為本地區(qū)的合作負(fù)擔(dān)成本，提供公共產(chǎn)品，而這些中小國(guó)家是無(wú)力承擔(dān)的。
3.經(jīng)濟(jì)一體化的方向
東盟近年來(lái)采取了很多對(duì)策，以深化經(jīng)濟(jì)合作，包括建立東盟自由貿(mào)易區(qū)和東盟投資區(qū)，2003年又提出要建立東盟經(jīng)濟(jì)共同體。在東盟內(nèi)部，該減的關(guān)稅都已經(jīng)降下來(lái)了，該優(yōu)惠產(chǎn)品都已經(jīng)列入計(jì)劃了，但是，盡管費(fèi)了九牛二虎之力，東盟成員內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)整合程度仍然不能夠令人滿(mǎn)意，東盟內(nèi)部的貿(mào)易比重僅占30％左右，進(jìn)入本地區(qū)的外資雖然逐年有所增加，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有恢復(fù)到金融危機(jī)前的水平。造成這種狀況的一個(gè)重要原因，是東盟的經(jīng)濟(jì)整合缺乏制度上的安排，另一個(gè)重要原因，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面的問(wèn)題，東盟大部分國(guó)家都處于同一經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性不強(qiáng)，競(jìng)爭(zhēng)性卻很強(qiáng)。正因?yàn)闁|盟內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)整合的速度不能令人滿(mǎn)意，才促使一些國(guó)家轉(zhuǎn)而謀求與區(qū)域外的國(guó)家簽訂雙邊的自由貿(mào)易協(xié)定。在這方面最為激進(jìn)的要數(shù)新加坡，在推行區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略時(shí)，新加坡把與區(qū)域外的國(guó)家簽訂雙邊性的自由貿(mào)易協(xié)定作為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)。目前，與新加坡達(dá)成雙邊自由貿(mào)易協(xié)定的國(guó)家有：新西蘭、日本、歐洲自由貿(mào)易區(qū)、澳大利亞、美國(guó)、印度、約旦。正在與之進(jìn)行談判的有：中國(guó)、巴林、加拿大、埃及、韓國(guó)、墨西哥、巴拿馬、斯里蘭卡等國(guó)。泰國(guó)也不甘落后，先后與區(qū)域外的巴林、印度、秘魯、中國(guó)達(dá)成了自由貿(mào)易協(xié)定，泰國(guó)與日本、澳大利亞、韓國(guó)、秘魯、南非、美國(guó)的談判正在進(jìn)行中。此外，泰國(guó)還更熱衷于加強(qiáng)與中南半島國(guó)家包括越南、老撾、柬埔寨及緬甸的合作，即大湄公河流域的合作，試圖在中南半島發(fā)揮更重要的作用。菲律賓則一直維持與美國(guó)的特殊關(guān)系，美國(guó)是其主要的貿(mào)易伙伴與外國(guó)投資者，因此，菲律賓對(duì)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的熱情并不是很高。可見(jiàn)，東盟經(jīng)濟(jì)要進(jìn)一步整合并非一件容易的事情�？偟膩�(lái)說(shuō)，東盟在這方面是說(shuō)的比做的要多，雷聲大，雨點(diǎn)卻很小。
4.安全共同體
長(zhǎng)期以來(lái)，東盟在多邊安全合作方面一直是以雙邊為主，在1994年成立了東盟地區(qū)論壇，這是開(kāi)展多邊安全合作的一個(gè)嘗試，但是，從成立10多年情況看，該論壇只是為成員國(guó)提供了一個(gè)安全對(duì)話(huà)與協(xié)商的平臺(tái)，并不可能提供真正意義的多邊安全合作。2003年提出要建立安全共同體，它能夠成為東盟真正意義上的多邊安全合作機(jī)構(gòu)嗎？根據(jù)《第二次東盟共同宣言》的解釋?zhuān)?strong>東盟安全共同體既不是一個(gè)防務(wù)協(xié)定，也不是軍事聯(lián)盟，也沒(méi)有統(tǒng)一的外交政策，“東盟安全共同體以推動(dòng)?xùn)|盟政治安全為宗旨，確保本地區(qū)國(guó)家融合，與整個(gè)世界有一個(gè)大體公正、民主和諧的環(huán)境為目的，東盟安全共同體應(yīng)該唯一依賴(lài)和平方法解決地區(qū)間的差異。……東盟安全體認(rèn)識(shí)到成員國(guó)追求獨(dú)立外交政策和防御安排是各國(guó)的主權(quán)，……遵守聯(lián)合國(guó)憲章和其他國(guó)際法原則，堅(jiān)持互不干涉的原則，尊重國(guó)家主權(quán)，不使用武力威脅，和平解決差異和爭(zhēng)端�！�[9] 這些政治上的承諾恐怕很難變成現(xiàn)實(shí)，這是因?yàn)�，這個(gè)地區(qū)的10個(gè)成員國(guó)，在安全問(wèn)題上都有自己的“小九九”，他們既不愿意也不可能指望東盟安全共同體來(lái)維護(hù)自己的安全，因此，各國(guó)都有自己的安全保護(hù)傘，例如，新加坡和馬來(lái)西亞是五國(guó)防御聯(lián)盟的成員；美國(guó)給予了泰國(guó)和菲律賓非北約同盟國(guó)的地位。實(shí)際上，該地區(qū)的主要成員國(guó)都把本國(guó)的安全寄托在與區(qū)域外的國(guó)家主要是與美國(guó)的合作上面。在什么是主要的安全威脅，如何對(duì)付安全威脅這些問(wèn)題上，東盟各成員國(guó)實(shí)際上也是分裂的，例如，菲律賓、泰國(guó)和新加坡贊同美國(guó)的反恐政策，把反對(duì)恐怖主義作為主要的安全威脅，而印尼和馬來(lái)西亞則不是這樣看問(wèn)題的，這兩國(guó)雖然也贊成反對(duì)恐怖主義，但是，他們并不認(rèn)為恐怖主義是其主要威脅。
明年是東盟成立40周年，回顧東盟40年走過(guò)的路程，我們可以這樣說(shuō)，東盟是值得發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)學(xué)習(xí)的一個(gè)范例，她卓有成效地把東南亞地區(qū)各國(guó)團(tuán)結(jié)在一起，為了一個(gè)共同的目標(biāo)，那就是促進(jìn)區(qū)域的和平、發(fā)展與繁榮而進(jìn)行堅(jiān)持不懈的努力。在外部大國(guó)勢(shì)力縱橫交錯(cuò)，區(qū)域內(nèi)各國(guó)國(guó)情千差萬(wàn)別的條件下，東盟能夠取得今日的成就，并非易事。相信東盟各國(guó)新的領(lǐng)導(dǎo)人一定能夠克服困難，迎接挑戰(zhàn)，帶領(lǐng)東盟走向新的輝煌。
注釋?zhuān)?/span>
① 1976年2月23日，在巴厘舉行的首屆東盟首腦會(huì)議達(dá)成第一次《東盟共同宣言》和《東南亞友好合作條約》，這里說(shuō)的第二次，是相對(duì)于第一次《東盟共同宣言》而言的。
② 2002年，國(guó)際法庭已經(jīng)就西巴丹島和利吉丹島的主權(quán)爭(zhēng)執(zhí)作出裁決，宣布這兩個(gè)島嶼屬于馬來(lái)西亞，印尼方面對(duì)這一裁決感到沮喪。
③ 東盟沒(méi)有常任主席，而是由成員國(guó)輪流擔(dān)任，每年由舉行會(huì)議的東道國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任主席，新加坡的中文報(bào)紙也將之稱(chēng)為輪值主席國(guó)。
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[3] 東盟秘書(shū)處網(wǎng)站http://www.aseansec.org
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[7] 路透社曼谷2000年7月23日電。
[8] 新加坡《海峽時(shí)報(bào)》，2000年7月24日。
[9] 東盟秘書(shū)處網(wǎng)站
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