“公信力”何以成為問題？
“八孩母親事件”的4次矛盾通告,
凸顯一個更吊詭的矛盾
馬得勇、孫夢欣2022-02-12云阿云智庫•輿情與公信力
網(wǎng)民不再是傳統(tǒng)的消極的信息接收和接受的對象，而變?yōu)楦鼮橹鲃拥男畔l(fā)布和傳播者�！皣^”已經(jīng)成為一種實(shí)實(shí)在在的形塑公共輿論的力量，忽略這一力量的那些地方政府會在輿論面前表現(xiàn)得笨拙甚至愚蠢。
✪ 馬得勇、孫夢欣 | 南開大學(xué)政府管理學(xué)院
【導(dǎo)讀】
近日，備受關(guān)注、疑點(diǎn)重重的八孩母親事件有了初步結(jié)果。除了事件本身令人揪心外，一個值得注意的問題是，在此過程中，當(dāng)?shù)卣昂?次發(fā)布的通報(bào)矛盾重重，不僅沒有起到釋疑解難的作用，反而激起更多社會質(zhì)疑，最終嚴(yán)重?fù)p害了政府公信力。
本文指出：在今天這樣一個媒介多元、主體多元的新媒體時(shí)代，如何塑造政府公信力，無疑充滿挑戰(zhàn)性。新媒體眾聲涌現(xiàn)，意味著政府行為不再是無法解密的“黑匣子”。為探究自媒體時(shí)代的公信力問題，作者提出透明性、回應(yīng)性與政府公關(guān)行為的三大假設(shè)。在分析近百起網(wǎng)絡(luò)輿情事件之后，作者得出結(jié)論：信息的及時(shí)公開與透明、對輿情的有效回應(yīng)才是塑造政府公信力的關(guān)鍵因素，而所謂的公關(guān)行為，對于政府公信力的影響并不明顯。
一個吊詭的矛盾是：在網(wǎng)絡(luò)“圍觀”成為常態(tài)，且不斷塑造輿論主體的情況下，群眾的批評能力在不斷提高；然而，很多地方官員依然更關(guān)注自己周圍的政治而不關(guān)注社會發(fā)展的政治，他們維護(hù)政府公信力的主觀意愿并不強(qiáng)，擺脫輿論關(guān)注、上級追責(zé)及法律懲罰可能才是他們最看重的。作者指出，“對上不對下”的傳統(tǒng)行政思維以及與之相伴的行政能力，亟待革新；地方政府也應(yīng)該摒棄“涉險(xiǎn)過關(guān)”的心理，真正做到開誠布公與及時(shí)回應(yīng)，如此才能紓解輿論壓力，并塑造良好的政府公信力。
本文原載《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第1期，原題為《新媒體時(shí)代政府公信力的決定因素——透明性、回應(yīng)性抑或公關(guān)技巧？》，文章僅代表作者點(diǎn)，供諸君思考。
新媒體時(shí)代政府公信力的決定因素
——透明性、回應(yīng)性抑或公關(guān)技巧？
1
“公信力”何以成為問題
自從上世紀(jì)90年代以來，許多研究都顯示，世界各國政府公信力普遍存在下降的趨勢，不管是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，也不管是民主還是非民主國家。中國政府目前存在公信力問題嗎？要客觀科學(xué)地回答這一問題并不容易，因?yàn)椴簧傺芯恐赋�，中國的政治信任如同中國的社會關(guān)系一樣存在著“差序格局”。如果這里的政府泛指中央政府，那么根據(jù)實(shí)證研究的發(fā)現(xiàn)，公信力問題與其他國家相比可能不算嚴(yán)重。但如果這里的政府是指地方政府或者某一政府部門，那么說目前的政府公信力出現(xiàn)危機(jī)似乎并非危言聳聽。不少人可能還記得：2011年溫州“7•23”動車事故發(fā)生后，在面對記者的提問時(shí)鐵道部發(fā)言人的回答：“不管你信不信，反正我是相信了”。這樣的事情被人們看作是當(dāng)前政府公信力嚴(yán)重缺失的生動體現(xiàn)，而類似的事例則不在少數(shù)。
（“豐縣生育八害女子”第1次通報(bào)與第4次通報(bào)內(nèi)容差異較大）
應(yīng)該說，近幾年來地方政府出現(xiàn)的公信力危機(jī)和近年來的互聯(lián)網(wǎng)和通信技術(shù)的飛速發(fā)展存在密切聯(lián)系。在這樣一個“大眾麥克風(fēng)”的新媒體時(shí)代，政府行為對于普通公眾來說不再是無法解密的“黑匣子”，其所作所為可以被輕易曝光和放大。然而，從那些被曝光的案例來看，不少地方政府顯然還未做好在公眾放大鏡下運(yùn)行和工作的準(zhǔn)備，仍然以傳統(tǒng)的執(zhí)政理念和處理事務(wù)的方式來處理各種日常的或者突發(fā)的事件，其結(jié)果往往引發(fā)更大范圍的關(guān)注和質(zhì)疑，政府公信力在事件處理過程中進(jìn)一步流失。當(dāng)然，不同地方的政府在執(zhí)政理念和處理網(wǎng)絡(luò)輿情事件的方式上存在差別。那么，在以微博和論壇為代表的新媒體成為事實(shí)上的公共輿論主導(dǎo)者的時(shí)代背景下，當(dāng)某個地方政府由于某一事件（往往為負(fù)面影響的事件）而成為公共輿論關(guān)注的焦點(diǎn)之后，會有哪些因素影響地方政府的公信力建設(shè)？地方政府公信力還有可能得以重建嗎？對于這些疑問，我們擬通過實(shí)證研究來尋求可能的答案。
2
政府公信力與政治信任
政府公信力雖然近幾年才受到學(xué)界關(guān)注，但是相關(guān)的研究在國外學(xué)術(shù)界早已出現(xiàn)。國外的研究中，學(xué)者更多關(guān)注的是政治信任、政府信任、機(jī)構(gòu)信任、政治支持以及含義更為豐富的政治合法性，這些研究大量發(fā)表在各類學(xué)術(shù)期刊上。我們認(rèn)為，信任是一種對他人或事物（也可以是機(jī)構(gòu)）的可靠性、真實(shí)性或者能力的堅(jiān)定信念。這種信念是一種認(rèn)知性的，表現(xiàn)為一種主觀的感覺或者態(tài)度。信任和可信性相互影響但并不是同一事物。一個值得信任的人或機(jī)構(gòu)并不一定能獲得人們的信任，比如，一個誠實(shí)、遵守契約的商人在市場上并不總是能夠得到他人信任；一個不具備值得信任的屬性的人也可能會獲得他人的信任，欺騙行為就是這種情形的一個體現(xiàn)。為什么會有這種情況呢？這其中原因比較復(fù)雜，在此不做進(jìn)一步分析。
按照信任和可信性的區(qū)別，我們可以把政治信任界定為公民對政治機(jī)構(gòu)或人物所持有的一種信念，這種信念是一種主觀的判斷或者態(tài)度。政府公信力則是政府能夠獲得公民信任和認(rèn)可的能力。也就是說，政治信任更多地反映的是信任主體（即公民）的信念，政府公信力則指政府擁有什么樣的屬性和能力以便獲取公民的信任和認(rèn)可。在理論上，政治信任和政府公信力是兩個概念，在經(jīng)驗(yàn)層面，政治信任（或政府信任）與政府公信力也并不從來都一致。
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新媒體時(shí)代政府公信力的三項(xiàng)假設(shè)
隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展和迅速普及，以微博、論壇等為代表的新興網(wǎng)絡(luò)媒體改變了傳統(tǒng)的信息傳播模式，中國已經(jīng)步入了一個新媒體時(shí)代。由于傳統(tǒng)上政府屬于全能主義的政府，在新媒體出現(xiàn)之前，媒體對于政府的監(jiān)督功能有限。新媒體時(shí)代是一個“大眾麥克風(fēng)”的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，公共輿論呈現(xiàn)分散化、多元化的特點(diǎn)。每一個公民既是一個信息接收者也是一個信息發(fā)布者，信息的發(fā)布不再是傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的單向模式，而是多中心的多向輻射的新型傳播模式。新媒體的興起催生了多元的信息渠道，增加了社會中不同主體間的信息互動和溝通，有效提升了信息的透明度；新媒體時(shí)代多元媒體主體相互獨(dú)立，自由生產(chǎn)內(nèi)容多樣化、獨(dú)創(chuàng)性、相互競爭的信息。這些信息雖然真真假假、魚龍混雜，但是不同主體發(fā)布的信息往往相互驗(yàn)證，從而使輿論在整體上更接近于事實(shí)本身。
盡管如此，新媒體的興起仍給政府公信力建設(shè)提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。特別是在公共危機(jī)事件發(fā)生之后，尚無權(quán)威信息發(fā)布時(shí)，各種小道消息、虛假傳言往往搶先填補(bǔ)了輿論的空白，導(dǎo)致公眾和輿論對政府產(chǎn)生質(zhì)疑，使得政府公信力遭受損害甚至?xí)䦟?dǎo)致集體行動的產(chǎn)生。本文的研究以新媒體時(shí)代作為背景性變量，探討在這一社會條件下，中國地方政府的公信力是如何獲得或者喪失的。為此，我們提出了以下假設(shè)：
假設(shè)1：新媒體時(shí)代，透明性對地方政府公信力具有顯著的積極影響。
正如前文所述，新媒體的特性使得政府很難左右輿論的立場和傾向。當(dāng)?shù)胤秸媾R突發(fā)事件或熱點(diǎn)問題時(shí)，信息的透明、決策的透明就顯得格外重要。不及時(shí)公布信息或者選擇性地發(fā)布信息都將對政府的公信力造成負(fù)面的影響。現(xiàn)實(shí)中，由于地方政府未能及時(shí)發(fā)布信息或者選擇性發(fā)布信息以圖引導(dǎo)輿論的案例不在少數(shù)。這些案例在傳統(tǒng)媒體時(shí)代可能會成功，但在新媒體時(shí)代卻以失敗而告終。2010年1月12日發(fā)生的貴州安順槍擊案中，當(dāng)?shù)卣跈z察機(jī)關(guān)還沒有介入、尸檢沒有進(jìn)行之前，就直接定性“襲警”，試圖影響輿論對事件的報(bào)道傾向，但相互矛盾的言論不但未能說服網(wǎng)民，反而使網(wǎng)絡(luò)情緒更為激化。
假設(shè)2：新媒體時(shí)代，回應(yīng)性對地方政府公信力具有顯著的積極影響。
新媒體時(shí)代，政府決策的透明性至關(guān)重要，但是如果信息、決策過程發(fā)布不及時(shí)，不能有效回應(yīng)輿論和網(wǎng)民的各種不解和質(zhì)疑，同樣可能對政府公信力造成負(fù)面的影響。透明性和回應(yīng)性的含義并不相同。這里的透明性指稱政府能否客觀、全面地提供信息和事實(shí)真相，而回應(yīng)性則指稱政府對事件本身的回應(yīng)是否及時(shí)、有效，能否滿足民眾對事件處理的期待。傳統(tǒng)媒體時(shí)代，政府回應(yīng)的對象首先是上級政府部門或者傳統(tǒng)媒體，其次才是普通民眾，而新媒體時(shí)代，政府直接面對普通民眾和公共輿論。如果政府在回應(yīng)民眾的要求和疑問時(shí)因循守舊，習(xí)慣于“打官腔”，以“官話”、“套話”、“空話”回應(yīng)媒體和輿論，則會給政府公信力帶來消極影響。例如，2010年江西撫河發(fā)生水災(zāi)，面對媒體采訪，江西防總辦副主任不顧媒體主持人數(shù)次打斷，仍然強(qiáng)調(diào)江西省委書記、省長、各級水利官員如何重視、如何指示云云，結(jié)果引來網(wǎng)民和媒體的口誅筆伐。此類事件在目前地方政府處理突發(fā)事件、回應(yīng)輿論關(guān)注的熱點(diǎn)問題中屢見不鮮，地方政府低下的回應(yīng)性水平給政府公信力造成嚴(yán)重的損害。
假設(shè)3：新媒體時(shí)代，地方政府公關(guān)技巧對提升政府公信力的影響不確定。
在傳統(tǒng)的平面媒體和政府控制信息源的時(shí)代，政府和媒體發(fā)布的信息往往代表了權(quán)威信息。普通公眾缺少充足的替代信息源。在這種情況下，政府通過控制或引導(dǎo)媒體在一定程度上可以達(dá)到引導(dǎo)輿論的作用，并盡可能地減少政府負(fù)面信息的發(fā)布。這種通過控制媒體議程設(shè)置的方式在一定程度上有助于政府公信力的維持。但是新媒體的崛起改變了傳統(tǒng)的政府和平面媒體掌控單一信息源的局面，當(dāng)公眾面對眾多信息源時(shí)，政府試圖主導(dǎo)和控制輿論的能力大大降低。面對新媒體對于地方政府治理能力的挑戰(zhàn)，不少學(xué)者和政界人士認(rèn)為，要通過爭奪傳播、輿論主導(dǎo)權(quán)，提升政府網(wǎng)絡(luò)輿論應(yīng)對能力和溝通技巧來提升政府公信力。我們認(rèn)為，由于新媒體時(shí)代的信息傳播和公眾接收、接受信息的機(jī)制發(fā)生了改變，依靠提高公關(guān)技巧來提升政府公信力的觀點(diǎn)在邏輯上存在嚴(yán)重缺陷，因?yàn)樗俣ǎ海?）政府公信力下降是由于政府對媒體的公關(guān)能力或者公關(guān)技巧不足所導(dǎo)致的；（2）該觀點(diǎn)假定公眾對政府行為的辨別能力較低，不可能辨別出來哪些行為是政府的實(shí)質(zhì)性措施（比如，切實(shí)提高信息透明度，實(shí)事求是地糾錯政府行為），哪些是公關(guān)性質(zhì)的行為（比如，擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)宣傳，為政府錯誤行為辯解等）。
我們認(rèn)為，以上兩個前提假定都無法完全成立。首先，公關(guān)技巧對政府公信力而言是一種技術(shù)層面的因素，它能否提升或維持政府公信力需要具備一定的前提條件，比如政府的責(zé)任性、信息的透明性。何種條件下公關(guān)技巧會起作用？對此可能需要更多的理論梳理和證據(jù)收集，但有一點(diǎn)可以確信，公關(guān)技巧不可能在任何情況下都有效。
其次，新媒體時(shí)代的公共輿論日益成為一種獨(dú)立的社會力量，公眾對信息的甄別判斷能力不斷提高，新媒體時(shí)代的公共輿論場不再以傳統(tǒng)媒體為主導(dǎo)，而是眾多分散化、多元化的主體共同制造，在這種社會背景下，很難通過收買、宣傳等方式來控制和左右輿論傾向。
再次，政府公信力對政府來說是一種公共物品，對于具體的政府官員或者某一政府部門來說，它的得與失并不是面臨輿論危機(jī)時(shí)官員首要的考慮事項(xiàng)，官員也不必為這個公共物品的流失負(fù)責(zé)，因此，從主觀意愿上來看，地方政府官員和機(jī)構(gòu)維護(hù)政府公信力的動機(jī)并不強(qiáng)，擺脫輿論的關(guān)注和上級政府的追責(zé)、法律的懲罰可能才是他們最關(guān)注的。
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政府公信力的研究方案設(shè)定
按照上文所提出的假設(shè)，我們把關(guān)注重點(diǎn)放在了地方政府。這主要是出于資料收集方面的可獲得性，因?yàn)榈胤秸�，特別是省級以下的地方政府，在近期內(nèi)發(fā)生了很多起受到媒體廣為關(guān)注的“危機(jī)”案例，對這些案例的收集、分析對檢驗(yàn)我們的假設(shè)非常有用。由于研究經(jīng)費(fèi)的限制，我們無力親自收集相關(guān)的數(shù)據(jù)，因此本文所引用的數(shù)據(jù)資料來源于人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室2010年至2012年6月之間所推薦的地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對能力排行榜。
本文基于2010年至2012年6月之間所發(fā)布的地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對能力排行榜，編輯了以95個地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對事件為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)庫。
在本文的研究中，我們將使用地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對能力排行榜中的“政府公信力”變量來體現(xiàn)政府公信力；在地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對過程中，“政府公信力即突發(fā)公共事件和熱點(diǎn)話題發(fā)酵前后對政府的信任度、滿意度，以及由此引發(fā)的對政府形象的綜合影響”。本研究使用“地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對能力排行榜”中的“信息透明度”指標(biāo)來體現(xiàn)政府信息透明度。該指標(biāo)指：在地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對過程中，“信息透明度即政府的新聞發(fā)布的透明度，官方媒體報(bào)道情況，互聯(lián)網(wǎng)和移動通信管理，以及對外媒體的態(tài)度等”。
政府回應(yīng)性。回應(yīng)性一般是指當(dāng)面對一項(xiàng)對行動或者信息的要求時(shí)，服務(wù)提供方具有的反應(yīng)速度和準(zhǔn)確性。所謂政府回應(yīng)性，則是指各級政府及相關(guān)部門在反饋和解決公民需求方面的程度。政府的回應(yīng)應(yīng)當(dāng)是快速、有效的。本研究使用“地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對能力排行榜”中的“政府響應(yīng)”指標(biāo)來測量“政府回應(yīng)性”，該指標(biāo)指：在地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對過程中，“地方政府對于突發(fā)公共事件和熱點(diǎn)話題的響應(yīng)和表達(dá)情況，包含響應(yīng)速度、應(yīng)對態(tài)度、響應(yīng)層級（是否有黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人、部門領(lǐng)導(dǎo)人和警方發(fā)聲）”。
在本文中，政府公關(guān)能力是一個重要的變量。對該變量的測量是極其困難的，但是人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室公布的數(shù)據(jù)中提供相關(guān)的數(shù)據(jù)，我們將該數(shù)據(jù)庫中的“網(wǎng)絡(luò)技巧”和“動態(tài)反應(yīng)”兩項(xiàng)數(shù)據(jù)合并，作為政府公關(guān)能力的指標(biāo)�！熬W(wǎng)絡(luò)技巧”具體指“很好地運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)等新媒體進(jìn)行信息發(fā)布和意見溝通”；“動態(tài)反應(yīng)”具體指“地方黨政機(jī)構(gòu)隨著輿情的發(fā)酵，矛盾的激化或轉(zhuǎn)移，迅速調(diào)整立場、更換手法”。
除上述主要變量外，我們還加入了幾個控制變量。我們對本文所涉及的95個案例進(jìn)行分類，依據(jù)的分類標(biāo)準(zhǔn)是政府在事件中的涉及程度。另外一個控制變量是官員是否被問責(zé)。在很多網(wǎng)絡(luò)輿情案例中，很多地方政府為了平息輿論壓力，往往在第一時(shí)間免去涉事官員（或職員）的職務(wù)。這種做法可能在某種程度上有助于政府公信力的提高，但是由于存在任免程序上的問題，因此地方政府往往不能得到公眾的同情。例如，在2013年雅安地震中，蘆山縣紀(jì)委以檢查時(shí)不在辦公現(xiàn)場為由免去了清仁鄉(xiāng)的副鄉(xiāng)長，但當(dāng)時(shí)該鄉(xiāng)長正在去最偏遠(yuǎn)的一個村為村民運(yùn)送救災(zāi)物資。此事件中，輿論和網(wǎng)民們并沒有因?yàn)榈胤秸睦讌栵L(fēng)行叫好，反而對其干部任免程序、問責(zé)制度提出了質(zhì)疑。我們認(rèn)為官員問責(zé)對政府公信力的影響是不確定的，可能負(fù)面也可能正面或者無關(guān)，這一做法并不是提高政府公信力所必需的。因此，本文的分析將把“官員問責(zé)”作為自變量之一納入分析。
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政府公信力的影響因素有哪些？
首先，我們對信息透明度、政府回應(yīng)性兩個變量與政府公信力的關(guān)系進(jìn)行相關(guān)分析，并通過散點(diǎn)圖將分析結(jié)果直觀地顯示出來。通過分析可以看到（參見圖1、圖2和圖3），信息透明度和政府公信力之間存在著很高的相關(guān)性（相關(guān)系數(shù)R＝0．776，P＜0．001；圖中數(shù)值為R2），政府回應(yīng)性和政府公信力之間也存在高度的相關(guān)性（R＝0．746，P＜0．001；圖中數(shù)值為R2）。以上分析初步表明，在新媒體時(shí)代，信息透明度和政府回應(yīng)性是兩個影響政府公信力的重要變量。但是，政府公信力和政府公關(guān)技巧的相關(guān)關(guān)系并不顯著（R＝0．051，P＝0．662）。
為了檢驗(yàn)信息透明度和回應(yīng)性是否受政府公關(guān)能力、官員被問責(zé)等因素的影響，我們將這些因素作為控制變量共同納入回歸分析模型中，以觀察透明度和回應(yīng)性變量對政府公信力的影響是否仍然顯著。由表1結(jié)果可知：信息透明度、政府回應(yīng)性各自分別對政府公信力有顯著影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)分別為0．352、0．493，并且在統(tǒng)計(jì)上是顯著的（P＜0．001）。但是分析結(jié)果也顯示，政府公關(guān)能力和官員問責(zé)對政府公信力的影響并不顯著，這表明兩個變量不是提高政府公信力所必需的。政府涉及事件的程度對公信力具有顯著影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0．128（P＜0．05）。這表明，在現(xiàn)階段，一旦地方政府作為事件的直接參與者成為輿論焦點(diǎn)，那么政府公信力將不可避免地受到損害。
6
自媒體時(shí)代政府公信力的結(jié)構(gòu)性變化
我們認(rèn)為，上述的分析結(jié)果揭示了中國當(dāng)下的政府、媒體、輿論和網(wǎng)民之間關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變化。這一變化主要體現(xiàn)在三個方面：
（一）變化中的輿論主體
新媒體之前，公共輿論的制造者、主導(dǎo)者乃至傳播者基本限于傳統(tǒng)的電視、報(bào)紙為主的傳統(tǒng)媒體，這些媒體對各類公共輿論事件的關(guān)注一方面受到宣傳政策的限制（如，“報(bào)喜不報(bào)憂”是基本原則），另一方面則從自身利益角度（如，有利于提高自身知名度或獲得實(shí)質(zhì)性的利益）去選擇關(guān)注或曝光的事件。也就是說，傳統(tǒng)的媒體在涉及地方政府突發(fā)事件時(shí)的輿情是可控的。但是，新媒體時(shí)代的輿論載體事實(shí)上已經(jīng)從傳統(tǒng)媒體轉(zhuǎn)向了微博、博客和論壇，輿論主體從少數(shù)享有話語權(quán)的記者、名人、政客轉(zhuǎn)向普通的網(wǎng)民。而數(shù)量龐大、散布于全國乃至全球的普通網(wǎng)民是分散的，但是卻可以因共同的關(guān)注而聚集起來發(fā)出聲音。要控制和引導(dǎo)這一群體主導(dǎo)的輿論，絕不是一件輕而易舉的事，地方政府甚至找不到與之對話、協(xié)商和談判的主體。不僅如此，公共輿論的平臺和主體不僅發(fā)生了從傳統(tǒng)平面媒體到互聯(lián)網(wǎng)媒體、從少數(shù)宣傳干部、記者到龐大的網(wǎng)民群體的轉(zhuǎn)變，其力量對比也發(fā)生了變化。網(wǎng)民不再是傳統(tǒng)的消極的信息接收和接受的對象，而變?yōu)楦鼮橹鲃拥男畔l(fā)布和傳播者�！皣^”已經(jīng)成為一種實(shí)實(shí)在在的形塑公共輿論的力量，忽略這一力量的那些地方政府會在輿論面前表現(xiàn)得笨拙甚至愚蠢。
（二）變化了的媒體受眾對象
傳統(tǒng)的平面媒體主導(dǎo)輿論的時(shí)代，同時(shí)也是一個現(xiàn)代公民社會發(fā)育非常初級的社會。普通公民對公共事務(wù)缺乏關(guān)心，獨(dú)立判斷事情的能力不足，并且缺乏途徑了解距離遙遠(yuǎn)的地方的政府行為，而新媒體時(shí)代的網(wǎng)民則更接近于現(xiàn)代社會的“公民”。他們受教育程度較高，具有更強(qiáng)的社會關(guān)懷和公共參與精神，往往對政府行為持有強(qiáng)烈的不信任感和批判性，是一個最能體現(xiàn)“批判性公民（Critical Citizens）”的群體。新媒體時(shí)代的網(wǎng)民關(guān)注某一事件的出發(fā)點(diǎn)并不出于對個人私利的考慮，而是為了探知事實(shí)真相，表達(dá)某種社會關(guān)懷乃至內(nèi)心的一種正義訴求。有研究表明，社會中總會存在一定比例的人群，可以為了懲罰于己無關(guān)的背叛行為而付出代價(jià)，這種在很多個體中存在的“路見不平拔刀相助”的心理傾向成為多數(shù)網(wǎng)民關(guān)注千里之外的政府行為的最基本的動力。
（三）“對上不對下”的地方政府行為規(guī)則
由于存在著“對上不對下”負(fù)責(zé)的習(xí)慣性行為準(zhǔn)則，同時(shí)也保持著“一切盡在掌握”的傲慢,事實(shí)上，透明、公正、回應(yīng)、實(shí)事求是等原則很少能夠體現(xiàn)在地方政府的行為之中。當(dāng)某一事件發(fā)生時(shí)，從傳統(tǒng)上來看，地方政府所感受到的壓力主要來自于上級政府和宣傳部門控制下的媒體，事件之外普通的民眾極少成為他們需要認(rèn)真考慮的對象。因此，在很多公共輿情事件中，地方政府的處理方式和在媒體前面的發(fā)言，如果按照傳統(tǒng)的行為模式來看，其實(shí)相當(dāng)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，只是他們未能意識到受眾對象已然發(fā)生巨變，輿論的主導(dǎo)者其實(shí)遠(yuǎn)在千里之外，散布于全國各地。筆者多年來進(jìn)行基層治理的田野調(diào)查，和各地方很多縣鄉(xiāng)層級的政府干部經(jīng)常交流，我們能切身感受到他們對身邊的政治關(guān)注太多，而對整個社會發(fā)展的關(guān)注太少。
由于輿論主體和受眾對象的變化，公眾對信息的透明性、政府的回應(yīng)性產(chǎn)生了更高的要求，但是很多地方政府仍按以往的游戲規(guī)則來應(yīng)對新媒體和廣大公眾特別是網(wǎng)民，結(jié)果導(dǎo)致公信力的喪失。當(dāng)然，那些能及時(shí)回應(yīng)公眾的期待和訴求的地方政府，則可以獲得公眾和輿論相對較高的認(rèn)可。
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政府公信力的紓困之道
新媒體時(shí)代信息傳輸渠道的多元化、輿論主體的轉(zhuǎn)移、受眾對象的改變打破了傳統(tǒng)的官辦媒體為主導(dǎo)的一元、單向的輿論生成和傳播模式。傳統(tǒng)媒體、政府、網(wǎng)絡(luò)輿論和網(wǎng)民之間形成了新的力量對比和互動方式。公共輿論的重心已悄然從傳統(tǒng)平面媒體轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)媒體，公共輿論的主體已從少數(shù)人轉(zhuǎn)向了以普通公眾為主體的網(wǎng)民。新媒體時(shí)代的政府要獲得和維系公眾的信任和支持，需要在執(zhí)政理念和行為規(guī)則上做出哪些調(diào)整？
通過實(shí)證研究，我們發(fā)現(xiàn)，新媒體時(shí)代，地方政府公信力的維持和提升與政府的回應(yīng)性和透明度密切相關(guān)。透明性和回應(yīng)性對地方政府公信力均有顯著的積極影響。如果說此前地方政府公信力在受控的平面媒體環(huán)境下，以及“批判性公民”尚未發(fā)育的社會條件下，透明性和回應(yīng)性對于政府公信力的重要性還未凸顯的話，那么新媒體時(shí)代，這兩個要素對維持公信力來說似乎不可或缺。地方政府是否會因?yàn)橥该餍缘脑黾佣嗟貑适Ч帕Γ窟@或許需要收集更多的數(shù)據(jù)和資料才能對此進(jìn)行分析。
此外，針對一些地方政府和學(xué)者認(rèn)為政府公關(guān)能力有助于提升政府公信力的主張，我們認(rèn)為，這種邏輯有兩個前提性假設(shè)，即：（1）政府公信力取決于政府（網(wǎng)絡(luò)）公關(guān)技巧；（2）公眾對政府的實(shí)質(zhì)性行為和公關(guān)性行為缺乏辨別能力。在新媒體時(shí)代，兩個假設(shè)均很難成立。而政府公信力也不是政府官員處理和應(yīng)對輿論危機(jī)時(shí)的主要考慮事項(xiàng)。實(shí)證分析結(jié)果也表明，地方政府的公關(guān)能力或者公關(guān)技巧是否對政府公信力產(chǎn)生積極或者消極的影響目前都無法得出確定結(jié)論，也就是說，一旦因?yàn)槟骋皇录沟胤秸蔀榫W(wǎng)絡(luò)輿論的焦點(diǎn)時(shí)，試圖運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技巧等手段來獲取公眾信任，提升政府公信力的主張和做法在結(jié)果上存在很大的不確定性。那么地方政府運(yùn)用各種手段和措施盡力改變媒體的議程設(shè)置，不使事件曝光于公共輿論之下等類似的公關(guān)活動對維護(hù)地方政府公信力具有何種影響？我們目前尚無法獲得相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，因而無法判斷其相互間的關(guān)系。
新媒體時(shí)代，地方政府應(yīng)對各種突發(fā)事件或輿論熱點(diǎn)問題時(shí)，最佳策略就是開誠布公、積極回應(yīng)，用公開透明的信息和積極回應(yīng)的態(tài)度贏得民眾的信任和支持，從而有效地維持和提升政府公信力。如果包庇犯錯者、隱藏事實(shí)、回避責(zé)任、漠視公眾以圖“涉險(xiǎn)過關(guān)”，那么失敗的概率將比舊媒體時(shí)代大大增加。很多地方政府及其官員們或許對此并不習(xí)慣，也未做好準(zhǔn)備，但如果不轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念和工作思路，那么地方政府成為輿論焦點(diǎn)的概率會顯著增加，而事件處理過程中政府公信力將受損害，地方政府的官員可能也將為此付出代價(jià)。
本文原載《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第1期，原題為《新媒體時(shí)代政府公信力的決定因素：透明性、回應(yīng)性抑或公關(guān)技巧？》。
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