美國拉下“金融鐵幕”，我們須深度了解金融制裁邏輯與演變
原創(chuàng) 人大重陽2022-02-28 云阿云智庫•金融與經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)
編者按：俄烏局勢升級，26日歐美祭出對俄SWIFT制裁，被稱為丟向俄羅斯的“金融核彈”，這是否意味著就此降下“金融鐵幕”？美國金融制裁的歷史演變是什么？美國金融制裁體系邏輯是什么？此次人大重陽報告《化解“金融鐵幕”：美國金融制裁的演變與中國反制裁體系的鍛造》中已做出深度分析，對人們認(rèn)識美國金融制裁工具有很大幫助。人大重陽君節(jié)選報告前兩部分內(nèi)容與讀者分享。
核心提要
1.美國利用金融制裁實施對外政策， 并逐漸演變成其慣用的外交手段。 自二戰(zhàn)以來，美國便對特定國家發(fā)起金融制裁。隨著時間推進(jìn)到后冷戰(zhàn)時代，美國的金融制裁逐漸分散化，通過國際合作與其靈巧手段，對其他國家經(jīng)濟(jì)和安全造成嚴(yán)重威脅，為自己謀求到政治和經(jīng)濟(jì)利益，締造并穩(wěn)固著自己的金融霸權(quán)。美國的金融制裁靈活、便捷、有效，成為了其國家內(nèi)在權(quán)力的延伸、對外政策目標(biāo)的常用工具以及大國博弈的重要手段。
2.美國的金融制裁體現(xiàn)了不對稱性，從整體到個人全方位進(jìn)行對外制裁。依靠自己強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)金融實力以及國際影響力，美國對外的金融制裁損害了許多國家的利益，但其他國家卻無法同等地?fù)p害美國的利益，體現(xiàn)了不對稱性。而經(jīng)過多年發(fā)展， 美國的金融制裁愈加成熟， 從個人、企業(yè)、 銀行等多個層面進(jìn)行全方位打擊以達(dá)到其制裁目的。
3.美國的金融制裁以“國家安全”和“人權(quán)”為理由，憑借美國國內(nèi)法和聯(lián)合國有關(guān)決議，通過美國政府等多部門的配合，形成了一套完善的體系進(jìn)行對外制裁。在政府機(jī)構(gòu)上，美國國會、總統(tǒng)、國務(wù)院、財政部、 商務(wù)部等多個美國政府部門都可以行使與金融制裁相關(guān)的監(jiān)督和調(diào)查等職責(zé)，并發(fā)起對外制裁。從法律體系上， 隨著金融制裁的方法越來越多樣化，為增強(qiáng)金融制裁的合法性，美國逐步構(gòu)建了一個囊括國內(nèi)法與國際法的多層次的金融制裁法律體系。
4.美國金融制裁手段多種多樣，配合使用，以達(dá)到“極限施壓”目的。美國金融制裁監(jiān)控的方式主要通過對像清算支付機(jī)構(gòu)、信息傳輸機(jī)構(gòu)以及信用評級機(jī)構(gòu)這些金融基礎(chǔ)設(shè)施的控制，對被制裁國使用“長臂管轄”、 大額罰款、凍結(jié)資產(chǎn)、禁止進(jìn)入美國金融系統(tǒng)、影響信用評級、第三方制裁等手段，構(gòu)造了完整多層次的“非對稱性”金融制裁體系。
近年來，美國對其他國家愈發(fā)頻繁地實施金融制裁，通過自身強(qiáng)大的金融、經(jīng)濟(jì)、和國際影響力來迫使他國妥協(xié)。這樣的做法不禁讓人聯(lián)想到冷戰(zhàn)時代，英國時任首相丘吉爾在美國發(fā)表演講，指出蘇聯(lián)在歐洲降下了一張鐵幕，對人員和信息進(jìn)行封鎖。 而美國如今也對它制裁的對象國降下一張張鐵幕，對流通于對象國的資本和商品進(jìn)行封鎖和包圍，限制其進(jìn)入國際市場，嚴(yán)重地威脅著國際秩序的公正開放與全球經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。
一、金融制裁的歷史演變與優(yōu)勢
1. 從歐洲到美國：世界歷史視角下的國際金融制裁演化
在當(dāng)今世界，國際金融關(guān)系和服務(wù)于國家安全與國家利益的金融活動逐漸成為國際關(guān)系的重要內(nèi)容與關(guān)鍵變量。而憑借自身控制的跨境支付平臺和其美元霸權(quán)，在對外實施金融制裁方面，美國擁有全球獨一無二的優(yōu)勢：能對其他國家的安全造成嚴(yán)重威脅，利用金融手段為自己謀求政治和經(jīng)濟(jì)利益，締造金融霸權(quán)作為對外政策的重要支柱。
最早有史可查的經(jīng)濟(jì)制裁可以追溯到古希臘城邦時期，雅典執(zhí)政官伯里克利頒布“麥加拉政令”(Megarian Decree)， 禁止進(jìn)口麥加拉城邦的商品，間接導(dǎo)致伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭的爆發(fā)。而現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制裁的雛形出現(xiàn)在 19 世紀(jì)初拿破侖戰(zhàn)爭期間，法國頒布“大陸封鎖”政策，禁止歐洲國家與英國貿(mào)易，以及美國國會發(fā)布的《1807禁運法案》，脅迫英法兩國在中立國權(quán)利問題上做出讓步。此時的經(jīng)濟(jì)制裁已經(jīng)是國家為達(dá)到目的而采取的非武力強(qiáng)制手段之一。
二戰(zhàn)及冷戰(zhàn)期間美國開始利用金融制裁來實施對外政策。二戰(zhàn)期間，為了迫使日本從東南亞撤軍，美國對日本實行石油 出口限制和資產(chǎn)凍結(jié)等制裁措施，導(dǎo)致日本面臨資源短缺以及一系列國內(nèi)壓力。二戰(zhàn)結(jié)束后，世界確立了布雷頓森林體系，美元成為國際貨幣體系的中心，也是國際主要儲備貨幣，可直接兌換黃金，與其他國家實行固定匯率制，有利于美國進(jìn)行對外經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，進(jìn)而奠定美元霸權(quán)。冷戰(zhàn)期間，1956 年蘇伊士運河危機(jī)時美國對英國、 法國和以色列盟友拋售英鎊和封鎖石油運輸，導(dǎo)致英鎊大幅貶值，進(jìn)而制造巨大的經(jīng)濟(jì)壓力迫使其從蘇伊士運河撤軍。
后冷戰(zhàn)時代，美國的金融制裁對象不再集中于國家，而是變得分散化，也更為依賴國際合作和有針對性的靈巧手段。冷戰(zhàn)期間，美國的制裁主要針對蘇聯(lián)和威脅美國及盟友的傳統(tǒng)國家安全的敵對國家。 而在后冷戰(zhàn)時代，尤其是 911 事件之后， 美國的金融制裁原因則從傳統(tǒng)的安全考慮延伸到人權(quán)、民主化、恐怖主義、武器擴(kuò)散等。鄭聯(lián)盛認(rèn)為，在這個新形勢下，美國的金融制裁對象擴(kuò)大和分散至廣義上的 “實體”，不僅包括國家，還包括社會組織、企業(yè)、個人。擴(kuò)大金融制裁對象也使得制裁的精確性和效用明顯提高，因此稱為“靈巧制裁”。靈巧制裁一般注重兩個基本手段，一個是限制被制裁實體的人員往來，另一個是側(cè)重將被制裁實體隔離在國際支付、結(jié)算、清算體系之外，如金融交易凍結(jié)等。何為、羅勇認(rèn)為，911 事件之后美國的金融制裁中包含了“二級制裁”，意味著將第三方，或是外國金融機(jī)構(gòu)，剝奪或限制與任何美國金融機(jī)構(gòu)的代理銀行賬戶或是過渡賬戶的聯(lián)系，即排除在美元交易系統(tǒng)之外。 自伊朗核實驗以來，美國對伊朗實行了全方位的制裁和全面禁運，包括武器禁運、敏感技術(shù)出口限制、凍結(jié)資產(chǎn)、禁止國家與個人大規(guī)模投資伊朗石油工業(yè)、限制伊朗石油出口和發(fā)展等，這其中就包括了非國家實體，如對伊朗多家國有和私營銀行的制裁、對在伊朗石油和天然氣部門工作的個人或?qū)嶓w的制裁，甚至是對與伊朗石油有往來的外國企業(yè)和個人進(jìn)行制裁。徐以升認(rèn)為，美國的金融制裁已經(jīng)成為一種 “不對稱的權(quán)力”。
2. 金融制裁的優(yōu)勢：作為一種外交手段
金融制裁是國家內(nèi)在權(quán)力的延伸，是維護(hù)戰(zhàn)略安全并達(dá)到對外政策目標(biāo)的常用工具，也是大國博弈的重要手段。金融制裁實際上是一個國家金融權(quán)力的體現(xiàn)。通過金融制裁，發(fā)起國可以對目標(biāo)國，包括各類被制裁實體造成沖擊，背后是兩國金融權(quán)力的角力，造成的沖擊嚴(yán)重程度也視兩國的金融權(quán)力而定。美國具有絕對的金融霸權(quán)實力，所以它對對象國發(fā)起的制裁往往能有效地將對象國隔離在國際金融體系之外，對其造成巨大沖擊，包括影響其進(jìn)出口能力和渠道、影響國內(nèi)物價、限制其與第三方國家進(jìn)行貿(mào)易和金融交易的能力、加劇國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力等，來增大對象國政府所面臨的社會和經(jīng)濟(jì)壓力，導(dǎo)致國內(nèi)利益集團(tuán)開始出現(xiàn)不統(tǒng)一、內(nèi)訌以及政權(quán)不穩(wěn)定等問題，最終被迫妥協(xié)改變政策。
作為一種外交手段，金融制裁充分體現(xiàn)了它獨具的優(yōu)勢：靈活、便捷、有效。 它可以迫使對方調(diào)整對外政策；釋放外交信號；對其它行為體產(chǎn)生威懾、懲罰等效果。金融制裁與軍事行動和其他制裁方式不同，它不需要更多繁瑣的考量和流程，不涉及派出人員、后勤、行動計劃等充滿隨機(jī)性和風(fēng)險的流程，它僅僅需要決策者列出富有針對性的制裁內(nèi)容，就能輕易依靠自身的金融權(quán)力打擊對象國，使其社會經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)。另一方面，相比起禁運和進(jìn)出口限制等其他形式的經(jīng)濟(jì)制裁，金融制裁也表現(xiàn)出更高的精確度和有效性，使對象國難以繞開、尋求替代方案以減小損失。
美國頻繁使用金融制裁，并在幾十年的發(fā)展中逐漸形成體系。目前國內(nèi)外對于美國金融制裁體系的研究主要集中在以下幾方面：
一是關(guān)于美國金融制裁的歷史背景和發(fā)展演化過程的研究。唐婧指出美國的金融制裁是在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)制裁于20世紀(jì)90年代日益衰微之后逐漸興起。由于經(jīng)濟(jì)制裁依賴國際貿(mào)易中的比較優(yōu)勢，制裁目標(biāo)國的同時損傷本國經(jīng)貿(mào)利益，同時以國家為對象的經(jīng)濟(jì)制裁較難對付恐怖主義等“非國家實體”，而且被制裁國家經(jīng)常會向國際社會展示民眾因直接經(jīng)濟(jì)制裁遭受的傷害，損害美國的道德形象；加上大規(guī)模經(jīng)濟(jì)制裁需要聯(lián)合國安理會授權(quán)又難以達(dá)成一致，因此冷戰(zhàn)后，隨著金融市場發(fā)展及反洗錢技術(shù)手段的進(jìn)步，加上美國的金融優(yōu)勢，美國財政部開始以全球金融機(jī)構(gòu)為關(guān)鍵節(jié)點，對與美國敵對勢力有資金往來的金融機(jī)構(gòu)給予嚴(yán)厲制裁，各金融機(jī)構(gòu)為避免被制裁的風(fēng)險，其內(nèi)部合規(guī)力量自覺配合美國，主動阻斷資金流向美國敵對勢力。
第二是對于現(xiàn)行的美國金融制裁體系的研究。在金融制裁的法律基礎(chǔ)方面，劉建偉認(rèn)為，針對具體國家或事件的特定制裁法律，和與對外政策相關(guān)的一般法律，是美國實施金融制裁的法律依據(jù)；徐以升則認(rèn)為，支持和解釋美國金融制裁的法律有三部分：與金融制裁緊密相關(guān)的法律，如1977年頒布的《國際緊急經(jīng)濟(jì) 權(quán)力法》(International Emergency Economic Powers Act) ；能引發(fā)金融制裁的其他法律，如2001年發(fā)布的《愛國者法案》(USA PATRIOT ACT)， 以及美國每年年末會頒布的下一年度《國防授權(quán)法案》。在對外經(jīng)濟(jì)制裁措施的研究方面，目前國內(nèi)學(xué)者想法大體一致。美國實行金融制裁的手段主要包括：經(jīng)濟(jì)限制措施，如凍結(jié)資產(chǎn)、限制目標(biāo)國在美國融資、限制目標(biāo)國接入國際金融支付體系等、反洗錢措施、銀行限制措施、網(wǎng)絡(luò)攻擊及其它金融武器等等。
第三種是關(guān)于金融制裁影響的研究。目前的研究主要提出金融制裁會對金融安全、對外匯儲備風(fēng)險及其防范、對跨境美元獲取穩(wěn)定性以及對新的貨幣需求產(chǎn)生影響。殷明明提出金融制裁通過削減企業(yè)的“實體融資渠道”和投資者的“預(yù)期信心渠道”對目標(biāo)國資本市場和企業(yè)業(yè)務(wù)造成較大沖擊，影響經(jīng)濟(jì)增長和金融市場。瑞康提出，經(jīng)濟(jì)制裁還會對第三國造成負(fù)面影響，因為會產(chǎn)生對與被制裁國有特殊關(guān)系的個人和實體的次級制裁。
第四類是關(guān)于影響美國金融制裁效果因素的研究。美國與受制裁國的實力對比關(guān)系、友好程度、經(jīng)貿(mào)相互依賴程度往往是影響金融制裁效果的重要因素。對于實力較強(qiáng)與美國關(guān)系更密切的國家，金融制裁可以產(chǎn)生更好的效果。此外，劉建偉提出，除了制裁強(qiáng)度、承受主體的精確性和制裁承諾的有效性之外，國家體制也會深刻地影響制裁效果。金融制裁基本原理是通過激發(fā)目標(biāo)國的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)矛盾，產(chǎn)生“自下而上”的壓力，分化利益集團(tuán)，達(dá)到迫使目標(biāo)國決策層改變其行為的目的。在獨裁或威權(quán)體制之下，政府對國內(nèi)具有高度的集權(quán)， 政府把控媒體、輿論自由度較低， 所以民眾在引導(dǎo)下將各種原因?qū)е碌呢敭a(chǎn)損失和民眾憤懣都引向外部制裁，制裁反而喚起民族主義情緒，鞏固國內(nèi)團(tuán)結(jié)。總的來說，目前國內(nèi)外關(guān)于金融制裁的研究著作比較豐富，基本上歸屬在經(jīng)濟(jì)制裁的研究范圍之內(nèi)。加利·克萊德·霍夫鮑爾的《反思經(jīng)濟(jì)制裁》一書，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析并評估冷戰(zhàn)后美國對外經(jīng)濟(jì)制裁及其效果。安頓·洛溫伯格所著的《國際經(jīng)濟(jì)制裁——一種公共選擇的視角》提到公共選擇理論之下利益集團(tuán)之間的復(fù)雜博弈是金融制裁主要的解釋理論。國內(nèi)也有很多優(yōu)秀著作。張曙光教授在《經(jīng)濟(jì)制裁研究》一書中把金融制裁看作是經(jīng)濟(jì)制裁在金融領(lǐng)域的表現(xiàn)。阮建平教授的《戰(zhàn)后美國對外經(jīng)濟(jì)制裁》一書梳理了經(jīng)濟(jì)制裁的理論框架，分析戰(zhàn)后美國經(jīng)濟(jì)制裁的歷史發(fā)展和特點，列舉了經(jīng)濟(jì)制裁的多個案例。黃風(fēng)教授的《金融制裁法律制度研究》一書從法律制度的視角深入研究金融制裁的特性。徐以升、馬鑫的《金融制裁：美國新型全球不對稱權(quán)力》綜合大量的經(jīng)濟(jì)制裁文獻(xiàn)對美國金融制裁的實施主體和各種手段進(jìn)行具體分析，同時列舉了多個經(jīng)典案例。
下面，本報告對美國的金融制裁體系加以分析，并根據(jù)中國實際情況提出鍛造中國對外多層次制裁體系的建議。
二、美國金融制裁體系分析
1. 美國使用金融制裁的背景與邏輯
美國將金融制裁作為實現(xiàn)對外政策目標(biāo)的手段，使其成為本國外交的延伸，是依托在美國強(qiáng)大的金融和經(jīng)濟(jì)實力與國際影響力所構(gòu)建的金融霸權(quán)之上的。美元霸權(quán)確立為美國金融手段在對外政策中被大規(guī)模應(yīng)用奠定了基礎(chǔ)。1978 年牙買加協(xié)議的確立進(jìn)一步強(qiáng)化美元特權(quán)之后，美國漸漸演化成一個經(jīng)濟(jì)金融化的國家，掌握本位貨幣的發(fā)行權(quán)和資金流向的控制權(quán)。隨著全球金融美元化和美元全球化的發(fā)展，美國依靠自己的金融力量，通過阻礙受制裁方的資金流動迫使對方改變其行為并最終接受制裁條件，以此來嘗試改變對方政策，塑造其他國家的行為，創(chuàng)造或重新定義對自身有利的國際規(guī)范和國際環(huán)境。
同時，“不對稱性”是美國“金融霸權(quán)”的顯著特點，金融制裁“不對稱”的特征鮮明，意味著美國可以通過制裁損害許多國家的利益，但其他國家卻無法以同等比例損害美國的利益。由于美元的特殊地位，美國控制了全球貨幣結(jié)算網(wǎng)絡(luò)和主要的支付貨幣體系，意味著只有美國可以最大化地發(fā)動金融制裁。與傳統(tǒng)的商業(yè)制裁、能源制裁等經(jīng)濟(jì)類制裁相比，這種不對稱的程度在金融制裁上更為明顯。不需要任何戰(zhàn)爭或是耗費人力物力的封鎖，只需頒布一張總統(tǒng)令美國就可以凍結(jié)并且沒收某國的海外資產(chǎn)，并可聯(lián)合他國共同進(jìn)行金融制裁，對被制裁方給予重創(chuàng)。
總的來說，美國對外金融制裁主要以“國家安全”和“人權(quán)”為理由，憑借美國國內(nèi)法和聯(lián)合國有關(guān)決議，通過美國商務(wù)部、財政部等多部門的配合，以“長臂管轄”的方式對他國進(jìn)行制裁。
美國金融制裁體系可以從三個方面來解析：
第一是通過美國金融制裁體系中靈巧制裁所針對的不同層次、不同領(lǐng)域的對象來解析。
第二是通過美國金融制裁體系的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)控機(jī)構(gòu)和法律依據(jù)來解析。
第三是結(jié)合具體案例梳理其主要幾個制裁手段來解析。
2. 從整體到個人：全方位精細(xì)化制裁
經(jīng)過多年發(fā)展，美國對外經(jīng)濟(jì)制裁已形成一套全方位立體化的體系，制裁目標(biāo)從個人到企業(yè)，從國有銀行到國有大型企業(yè)，再到國家，環(huán)環(huán)相扣。
從個人層面來講，美國的主要手段包括凍結(jié)其在美國的資產(chǎn)、阻止從美國的經(jīng)濟(jì)活動中獲利，禁止通過美國的金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移資金，以及禁止入境美國。制裁對象包括政府官員、企業(yè)高管及其家人等。通過打擊關(guān)鍵職位的個人，美國希望達(dá)到分化的目的。
從企業(yè)層面來講，美國通過實體清單限制目標(biāo)企業(yè)與美國企業(yè)的合作和交易。對于技術(shù)型企業(yè)，美國將同時限制敏感技術(shù)的出口，限制使用美國技術(shù)的外國企業(yè)與目標(biāo)企業(yè)的合作，甚至凍結(jié)其在美國的資產(chǎn)，控制其金融活動來限制其發(fā)展。通過減少目標(biāo)企業(yè)在美國和世界的市場份額，切斷它在國際供應(yīng)鏈的某一節(jié)來影響目標(biāo)企業(yè)的正常經(jīng)營和交易，美國利用它在全球經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的霸權(quán)來遏制該企業(yè)在全球市場中的參與。
對于銀行來說，美國通過威脅限制其對美國市場的準(zhǔn)入和世界金融體系的準(zhǔn)入來迫使其遵守美國的要求，而違法的銀行則會面臨巨額罰款或更嚴(yán)重的懲罰。美國對銀行的威脅和懲罰主要在于對其經(jīng)營產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響來迫使其遵守美國的規(guī)矩。
（1）對國有大型金融機(jī)構(gòu)的制裁
對一國國有大型金融機(jī)構(gòu)的制裁一般會嚴(yán)重影響該國金融領(lǐng)域。美國對國有大型金融機(jī)構(gòu)的制裁不僅會對其經(jīng)營和正常業(yè)務(wù)造成重大打擊，有可能還會使其陷入“金融孤島”的局面，意味著包括制裁國、被制裁國和第三方國家其他金融機(jī)構(gòu)都不敢與其發(fā)生業(yè)務(wù)往來。如美國對伊朗商業(yè)銀行實施制裁并且寫入特別指定清單（SDN）中，導(dǎo)致其他國家金融機(jī)構(gòu)，包括中國各金融機(jī)構(gòu)，均不敢與其繼續(xù)發(fā)生業(yè)務(wù)往來，否則就會成為美國金融制裁的連帶實體。對大型國有金融機(jī)構(gòu)的制裁甚至可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會問題，如引發(fā)擠兌事件，影響社會穩(wěn)定等。
（2）對中央銀行的制裁
對中央銀行制裁的方式與對國有大型金融機(jī)構(gòu)制裁的方式類似，但由于中央銀行一般是支撐一個國家主權(quán)的重要實體，制裁中央銀行會對其經(jīng)濟(jì)造成破壞性的影響，央行境外資產(chǎn)被凍結(jié)會動搖國家金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)，引發(fā)重大的金融穩(wěn)定和金融安全問題。另一方面會導(dǎo)致評級機(jī)構(gòu)對其該國主權(quán)信用評級下降，引發(fā)重大信用風(fēng)險。由上述問題繼而可能會引發(fā)該國喪失國際融資機(jī)會，甚至遭受國際市場和投機(jī)資金的攻擊。
（3）對特定國家的制裁
針對特定的國家進(jìn)行全面封鎖的敵對性經(jīng)濟(jì)制裁，是美國制裁的最高級別、力度最大的金融制裁，包括凍結(jié)甚至沒收該國資產(chǎn)，罰沒包括但不限于銀行存款、股票和債權(quán)的資產(chǎn)。1941 珍珠港事件之后，美國凍結(jié)了日本在美國的全部資產(chǎn)，美國政府監(jiān)管日本所有金融資產(chǎn)和進(jìn)出口貿(mào)易資金。美國的金融制裁是否能實現(xiàn)其最終的目的，包括顛覆政權(quán)、禁停大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散等等，還有待觀察；但從宏觀層面來看，制裁國家對于內(nèi)外貿(mào)易、資金流動和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著立竿見影的影響效果。
暢銷書《美國陷阱》的作者皮耶魯齊，以個人回憶的形式，詳細(xì)揭露了美國如何根據(jù)司法體系的“長臂管轄”原則并運用國家公共權(quán)力與暴力，從對個人的制裁、收買開始，強(qiáng)制收購海外跨國公司，打擊商業(yè)競爭對手，服務(wù)美國企業(yè)的全球擴(kuò)張與美國經(jīng)濟(jì)的霸權(quán)。美國先是根據(jù)《反海外腐敗法》逮捕了包括作者皮耶魯齊在內(nèi)的數(shù)位阿爾斯通電氣公司的高管并試圖發(fā)展他們做臥底，搜集阿爾斯通企業(yè)腐敗的證據(jù)。作者雖然拒絕認(rèn)罪或與美國政府合作，但美國政府通過海量的司法文書，高昂的律師費等手段迫使他被判入監(jiān)獄。在被策反的高管的幫助下，美國檢察官獲得了一段阿爾斯通內(nèi)部 49 小時的“秘密談話錄音”作為所謂的證據(jù)，據(jù)此對阿爾斯通判罰高達(dá) 7.72 億美元的罰款。面對美國的天價罰款，和對企業(yè)的打壓導(dǎo)致阿爾斯通的名聲和虧損不斷惡化，阿爾斯通的CEO 柏珂龍以 130 億美元出售企業(yè)。自此，掌握法國 75% 的電力生產(chǎn)設(shè)備、為航母提供汽輪機(jī)等先進(jìn)技術(shù)的法國戰(zhàn)略性民族企業(yè)被迫賣給美國，受美國掣肘。
由此可見，美國通過強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實力對所有可能威脅到自身在產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先位置的海外企業(yè)進(jìn)行打壓、收購或攻擊，結(jié)合了對個人、企業(yè)乃至國家的多層次的制裁這正是我國企業(yè)走向海外所必須要面對的全球化風(fēng)險與國家間的競爭。
3. 美國金融制裁的主要政府機(jī)構(gòu)和相關(guān)法律
（1）政府機(jī)構(gòu)
美國國會和美國總統(tǒng)。國會可依據(jù)相關(guān)法律或者通過制定新法律等方式來要求總統(tǒng)實施金融制裁，總統(tǒng)在依法實施金融制裁的過程中擁有一定的自由裁量權(quán)，美國《全國緊急狀態(tài)法》、《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》、《與敵對國家貿(mào)易法》、《愛國者法》以及每年末頒布的《國防授權(quán)法》等聯(lián)邦法律均賦予總統(tǒng)行使金融制裁的權(quán)力，同時具有自主頒發(fā)制裁命令的行政權(quán)。
美國國務(wù)院。美國國務(wù)院的經(jīng)濟(jì)制裁政策和實施辦公室（The Office of Economic SanctionsPolicy and Implementation，SP）負(fù)責(zé)研發(fā)和實施以國家安全保護(hù)為目的的制裁政策。給予美國財政部和商務(wù)部制裁指導(dǎo)意見并與國會共同起草相關(guān)法律法規(guī)，評估制裁效果。
美國財政部。美國財政部海外資產(chǎn)辦公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）是金融制裁政府層面實施的主體，根據(jù)國會通過的制裁法律和總統(tǒng)行政命令來制定具體實施的制裁法規(guī)。
美國商務(wù)部。美國商務(wù)部工業(yè)安全局（Bureau of Industry and Security，BS）負(fù)責(zé)根據(jù)有關(guān)制裁和禁運的法律，制定出口管制的具體政策。該局制定和管理《出口管理條例》的施行，主要管理有關(guān)軍民兩用的行業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)，并發(fā)放豁免出口許可證。
上述三個部門也負(fù)責(zé)幾個與美國經(jīng)濟(jì)制裁有關(guān)的清單的制定與監(jiān)控，包括《禁售對象個人和實體名單》（Denied Persons List）、《必須出示執(zhí)照才售的外國實體名單》（Entity List）以及《不確定名單》（Unverified List）。
除了上述三個部門之外，F(xiàn)BI、紐約金融管理局、聯(lián)邦金融監(jiān)管局等多個政府機(jī)構(gòu)也都行使與金融制裁相關(guān)的監(jiān)督和調(diào)查等職責(zé)。
（2）相關(guān)法律
美國的金融制裁以法律為基礎(chǔ)。隨著金融制裁的方法越來越多樣化，為增強(qiáng)金融制裁的合法性，美國逐步構(gòu)建了一個多層次的金融制裁法律體系。
國際法是美國實施金融制裁名義上的最高依據(jù)。《聯(lián)合國憲章》第 41 條賦予安理會實施經(jīng)濟(jì)制裁的權(quán)力并授權(quán)給會員國執(zhí)行。但安理會決議更多的是指導(dǎo)性而非強(qiáng)制性，對于符合國家利益的金融制裁，美國會尋求國際法和安理會的支持，而當(dāng)沒有安理會決議和國際法授權(quán)的時候，美國仍然會為了國家利益采取單邊式的金融制裁。同時，對于約束性較高，阻礙美國實施制裁的國際法，國內(nèi)會將其歸為非自動執(zhí)行一類的國際法，國內(nèi)立法部門不會制定相應(yīng)的法律進(jìn)行匹配支撐，該類國際法無法對美國生效。
聯(lián)邦法律是美國金融制裁的核心法律支撐，包括三大類。一是基本法律，指與國家利益和國家安全相關(guān)的重大的、根本性的法律，比如 1976 年《全國緊急狀態(tài)法》和 1977 年《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》，前者賦予總統(tǒng)緊急狀態(tài)情況下實施金融制裁的權(quán)力，后者明確禁止本國金融機(jī)構(gòu)與被制裁者進(jìn)行交易與凍結(jié)被制裁方在美資產(chǎn)的條款的適用情況；二是專項性法律，指更為具體且有針對性的金融制裁法律，可以分為國會立法、總統(tǒng)行政命令和部門規(guī)章三個層次；三是其他法律，指涉及金融制裁相關(guān)條款的其他立法，比如《與敵對國家貿(mào)易法》、《愛國者法》，它們賦予美國總統(tǒng)實施金融制裁的權(quán)力，包括禁止與敵對國家進(jìn)行財政、金融和商業(yè)貿(mào)易。而根據(jù)《愛國者法》，總統(tǒng)可以在不宣布國家進(jìn)行緊急狀況的情況下進(jìn)行金融制裁。
美國政府大致依據(jù)的上述幾部法律或者總統(tǒng)頒布的行政命令對其他國家實施金融制裁，它們也衍生出來多層次、詳細(xì)的金融制裁法律依據(jù)體系，為其金融制裁行為提供了國內(nèi)依據(jù)、合理性，也為總統(tǒng)面臨國內(nèi)反對聲音、政治攻擊和社會壓力時提供了依據(jù)與保護(hù)。
4. 金融制裁和監(jiān)控的方式
(1) 清算支付機(jī)構(gòu)
美聯(lián)儲的聯(lián)邦電子資金轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)（Fedwire）、紐約清算所同業(yè)支付清算系統(tǒng)（CHIPS）以及美聯(lián)儲的“國家轉(zhuǎn)賬服務(wù)”（National Settlement Service）構(gòu)成美元傳輸以及多層次支付清算的主要樞紐，而這幾個系統(tǒng)也成為美國監(jiān)控和制裁操作的主要考慮對象。目前，95% 的跨國美元最終清算通過 CHIPS 系統(tǒng)進(jìn)行。
(2) 信息傳輸機(jī)構(gòu)
環(huán)球銀行金融電信協(xié)會（SWIFT）是一個由銀行、證券公司、信托服務(wù)公司、投資經(jīng)理人等金融界主體共同使用的信息傳輸系統(tǒng)，為 200 個國家（地區(qū)）的 1.1萬家金融機(jī)構(gòu)提供安全和標(biāo)準(zhǔn)化的信息傳輸服務(wù)。會員銀行通過統(tǒng)一的電文規(guī)范，傳輸支付指示，再由具體的支付系統(tǒng)完成最終的電子支付。911 事件之后，小布什授權(quán) OFAC 從 SWIFT 系統(tǒng)中調(diào)取與恐怖活動有關(guān)的資金流通與金融交易記錄，進(jìn)行監(jiān)控。SWIFT 是目前最主流的資金信息傳輸系統(tǒng)，也是各國必不可少的平臺，所以美國通過監(jiān)控 SWIFT 可以獲取對象國每一筆款項的來往信息。而最極端的制裁方式就是將對象國（或其他實體）從SWIFT中除名。
5. 美國實施經(jīng)濟(jì)制裁的主要手段
美國的金融制裁實質(zhì)上是限制資金等形式的價值從目標(biāo)國、公司、個人或其他實體流入或流出。通過使用美國國內(nèi)法進(jìn)行“長臂管轄”、大額罰款、凍結(jié)資產(chǎn)、禁止進(jìn)入美國金融系統(tǒng)、影響信用評級、第三方制裁等手段，美國構(gòu)造了完整多層次的“非對稱性”金融制裁體系。
美國“長臂管轄”指的是根據(jù)美國法律對美國本土的涉外行政執(zhí)法與刑事司法領(lǐng)域的實體直接采取強(qiáng)制性或制裁性措施，而美國在金融制裁的同時常伴以第三方制裁，即制裁對象國以外的第三方實體。“長臂管轄”時常表現(xiàn)為對域外金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行單邊調(diào)查與處置，對其牽連的第三方制裁，并最大限度地從經(jīng)濟(jì)上孤立和打擊被制裁者，往往非美國金融機(jī)構(gòu)與美國金融機(jī)構(gòu)會同時停止向被制裁者提供金融服務(wù)。比如美國對伊朗實行金融制裁，美國對伊朗最大的國有銀行之一出口銀行和伊朗塞帕銀行 (Bank Sepah) 等幾十家機(jī)構(gòu)進(jìn)行制裁，取消對掉頭交易授權(quán)，凍結(jié)了它們在美國金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)或者拒絕其進(jìn)入美國金融系統(tǒng)，令其無法通過美國進(jìn)行美元交易。同時，將如伊朗商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)放入美國的 SDN 清單，對其形成金融包圍和封鎖。隨著對伊朗金融制裁的升級，世界各國金融機(jī)構(gòu)也大幅減少了與伊朗的金融往來，大幅提高伊朗對外貿(mào)易的成本，對伊朗經(jīng)濟(jì)造成致命打擊。另一方面，任何與伊朗相關(guān)實體進(jìn)行貿(mào)易的外國實體（銀行、企業(yè)等）也會受到牽連制裁，形成美國包圍伊朗的“金融鐵幕”。美國對伊朗的金融制裁和其他形式經(jīng)濟(jì)制裁的多重打擊，導(dǎo)致伊朗最為重要的產(chǎn)業(yè)石油能源產(chǎn)業(yè)的出口受到重創(chuàng)。
美國也將其信用評級機(jī)構(gòu)作為維護(hù)美國金融霸權(quán)的工具。評級公司利用NRSRO 的“特許經(jīng)營權(quán)”，攫取全球金融資產(chǎn)定價權(quán)，使其成為維護(hù)美國金融霸權(quán)的“內(nèi)置機(jī)構(gòu)”。一方面，評級機(jī)構(gòu)服務(wù)美債市場，共拓美國政府和美資企業(yè)發(fā)債人的信用級別，貶壓他國政府和外資企業(yè)發(fā)債人的信用，利用信用級別差異形成的發(fā)債成本差異，在全球金融利益分配格局中牢牢占據(jù)霸主地位。另一方面，評級機(jī)構(gòu)對他國公司信用債務(wù)和主權(quán)債務(wù)，動輒順周期地落井下石，打擊他國市場信心，加劇經(jīng)濟(jì)周期的危害。歐債危機(jī)期間，三大評級機(jī)構(gòu)接連下調(diào)希臘、西班牙、意大利等國主權(quán)信用評級，影響金融機(jī)構(gòu)和其他投資者對其未來市場的判斷，加劇了經(jīng)濟(jì)危機(jī)。2015 年又下調(diào)對俄羅斯主權(quán)信用的評級，唱衰俄羅斯經(jīng)濟(jì)，阻礙俄羅斯獲取國際資本以維持經(jīng)濟(jì)運行，同時導(dǎo)致資本外流，加劇俄羅斯經(jīng)濟(jì)壓力。而自香港示威以來，惠譽(yù)國際將對香港的評級從AA+ 級下調(diào)至 AA- 級，并將城市前景從穩(wěn)定降至負(fù)面，影響赴港投資者的信心。
美國時常將上述幾種手段配合或組合使用，并要求其國際盟友或其他國家與美國保持一致，以達(dá)到“極限施壓”的目的。2013年，美國停止了聯(lián)合國通過美國金融機(jī)構(gòu)對平壤的人道主義救助匯款，并連同日本共同對其金融實施制裁。美國對朝鮮的“制裁組合牌”主要起到三個作用，第一是切斷朝鮮海外現(xiàn)金流；二是封閉朝鮮貿(mào)易結(jié)算通道，將朝鮮隔離出全球經(jīng)濟(jì)金融體系，致使其經(jīng)濟(jì)陷入困境；三是切斷朝鮮的外來資金鏈，使得朝鮮無法獲得外來的投資、援助和貸款。朝鮮在以美國為首的多邊制裁下基本喪失對外貿(mào)易途徑和獲取國際資金的渠道。
6. 影響制裁效果的其他因素
除了將不同的制裁手段混合搭配使用以提升制裁效果外，還有一些客觀因素也會影響制裁的效果。這些因素往往與制裁發(fā)起國的實力、制裁對象的特點和國際環(huán)境有關(guān)。
第一，經(jīng)濟(jì)制裁所希望達(dá)成的目標(biāo)需要適度。加利·克萊德·霍夫鮑爾通過對美國 20 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)制裁對歷史研究發(fā)現(xiàn)，追求適度政策的經(jīng)濟(jì)制裁有 51% 的成功率，而意圖實現(xiàn)改變政權(quán)、削弱軍事潛力等過高目標(biāo)的制裁僅有 30% 的成功率。而由于 21 世紀(jì)相對于 20 世紀(jì)全球化程度更高，各國之間聯(lián)系更為緊密，并且呈現(xiàn)多極化趨勢，這意味著經(jīng)濟(jì)制裁更加需要注重適度目標(biāo)。
第二，緊密合作下的多邊經(jīng)濟(jì)制裁更為有效。多邊制裁相比單邊制裁更能使被制裁者處于被孤立的地位，對其經(jīng)濟(jì)威脅和封鎖程度更大。特別是通過聯(lián)合國安理會等國際組織采取的多邊制裁影響力更廣泛，也更有效。
第三，制裁帶來的經(jīng)濟(jì)損害的嚴(yán)重程度與其對于達(dá)成目標(biāo)的有效性并不顯著。盡管經(jīng)濟(jì)損害會加重對象國的承受的總體經(jīng)濟(jì)成本，但并不能直接實現(xiàn)核心目標(biāo)。這與其國內(nèi)的政治壓力、政權(quán)穩(wěn)定度、精英群體對待政權(quán)的態(tài)度都有聯(lián)系。與此同時，在采取全面制裁的同時，美國政府也同樣承受政治壓力。所以在制裁的同時，兩國政府承受政治壓力的能力也需要考慮。也因此靈巧制裁比全面制裁更加有效。
第四，美國對其盟友的制裁更為有效。根據(jù)加利·霍夫鮑爾的研究，關(guān)系友好的國家間制裁更為有效，其原因可能是盟友更在乎與美國的關(guān)系，以及盟友的讓步帶來的聲譽(yù)問題比敵對國讓步帶來的問題要小。
金融制裁體系以國家金融實力為依托，發(fā)起制裁即為施展金融權(quán)力的過程。而美國絕對的金融權(quán)力是其得天獨厚的優(yōu)勢。這意味著其他國家包括中國，在設(shè)計反制裁體系時需要更切實地考慮自身的國家優(yōu)勢和在全球價值鏈中的優(yōu)勢，揚長避短，通過在具有相對金融優(yōu)勢的領(lǐng)域?qū)ζ渌麌姨囟▽嶓w進(jìn)行制裁以達(dá)到反制裁的目的。因此，中國在構(gòu)建反制裁體系的過程中，首先需要理清中國自身的金融優(yōu)勢和在全球價值鏈中的優(yōu)勢，并以此打造適合中國的反金融制裁方式。
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