美國拉下“金融鐵幕”，我們須深度了解金融制裁邏輯與演變
原創(chuàng) 人大重陽2022-02-28 云阿云智庫•金融與經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)
編者按：俄烏局勢(shì)升級(jí)，26日歐美祭出對(duì)俄SWIFT制裁，被稱為丟向俄羅斯的“金融核彈”，這是否意味著就此降下“金融鐵幕”？美國金融制裁的歷史演變是什么？美國金融制裁體系邏輯是什么？此次人大重陽報(bào)告《化解“金融鐵幕”：美國金融制裁的演變與中國反制裁體系的鍛造》中已做出深度分析，對(duì)人們認(rèn)識(shí)美國金融制裁工具有很大幫助。人大重陽君節(jié)選報(bào)告前兩部分內(nèi)容與讀者分享。
核心提要
1.美國利用金融制裁實(shí)施對(duì)外政策， 并逐漸演變成其慣用的外交手段。 自二戰(zhàn)以來，美國便對(duì)特定國家發(fā)起金融制裁。隨著時(shí)間推進(jìn)到后冷戰(zhàn)時(shí)代，美國的金融制裁逐漸分散化，通過國際合作與其靈巧手段，對(duì)其他國家經(jīng)濟(jì)和安全造成嚴(yán)重威脅，為自己謀求到政治和經(jīng)濟(jì)利益，締造并穩(wěn)固著自己的金融霸權(quán)。美國的金融制裁靈活、便捷、有效，成為了其國家內(nèi)在權(quán)力的延伸、對(duì)外政策目標(biāo)的常用工具以及大國博弈的重要手段。
2.美國的金融制裁體現(xiàn)了不對(duì)稱性，從整體到個(gè)人全方位進(jìn)行對(duì)外制裁。依靠自己強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)金融實(shí)力以及國際影響力，美國對(duì)外的金融制裁損害了許多國家的利益，但其他國家卻無法同等地?fù)p害美國的利益，體現(xiàn)了不對(duì)稱性。而經(jīng)過多年發(fā)展， 美國的金融制裁愈加成熟， 從個(gè)人、企業(yè)、 銀行等多個(gè)層面進(jìn)行全方位打擊以達(dá)到其制裁目的。
3.美國的金融制裁以“國家安全”和“人權(quán)”為理由，憑借美國國內(nèi)法和聯(lián)合國有關(guān)決議，通過美國政府等多部門的配合，形成了一套完善的體系進(jìn)行對(duì)外制裁。在政府機(jī)構(gòu)上，美國國會(huì)、總統(tǒng)、國務(wù)院、財(cái)政部、 商務(wù)部等多個(gè)美國政府部門都可以行使與金融制裁相關(guān)的監(jiān)督和調(diào)查等職責(zé)，并發(fā)起對(duì)外制裁。從法律體系上， 隨著金融制裁的方法越來越多樣化，為增強(qiáng)金融制裁的合法性，美國逐步構(gòu)建了一個(gè)囊括國內(nèi)法與國際法的多層次的金融制裁法律體系。
4.美國金融制裁手段多種多樣，配合使用，以達(dá)到“極限施壓”目的。美國金融制裁監(jiān)控的方式主要通過對(duì)像清算支付機(jī)構(gòu)、信息傳輸機(jī)構(gòu)以及信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)這些金融基礎(chǔ)設(shè)施的控制，對(duì)被制裁國使用“長(zhǎng)臂管轄”、 大額罰款、凍結(jié)資產(chǎn)、禁止進(jìn)入美國金融系統(tǒng)、影響信用評(píng)級(jí)、第三方制裁等手段，構(gòu)造了完整多層次的“非對(duì)稱性”金融制裁體系。
近年來，美國對(duì)其他國家愈發(fā)頻繁地實(shí)施金融制裁，通過自身強(qiáng)大的金融、經(jīng)濟(jì)、和國際影響力來迫使他國妥協(xié)。這樣的做法不禁讓人聯(lián)想到冷戰(zhàn)時(shí)代，英國時(shí)任首相丘吉爾在美國發(fā)表演講，指出蘇聯(lián)在歐洲降下了一張鐵幕，對(duì)人員和信息進(jìn)行封鎖。 而美國如今也對(duì)它制裁的對(duì)象國降下一張張鐵幕，對(duì)流通于對(duì)象國的資本和商品進(jìn)行封鎖和包圍，限制其進(jìn)入國際市場(chǎng)，嚴(yán)重地威脅著國際秩序的公正開放與全球經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。
一、金融制裁的歷史演變與優(yōu)勢(shì)
1. 從歐洲到美國：世界歷史視角下的國際金融制裁演化
在當(dāng)今世界，國際金融關(guān)系和服務(wù)于國家安全與國家利益的金融活動(dòng)逐漸成為國際關(guān)系的重要內(nèi)容與關(guān)鍵變量。而憑借自身控制的跨境支付平臺(tái)和其美元霸權(quán)，在對(duì)外實(shí)施金融制裁方面，美國擁有全球獨(dú)一無二的優(yōu)勢(shì)：能對(duì)其他國家的安全造成嚴(yán)重威脅，利用金融手段為自己謀求政治和經(jīng)濟(jì)利益，締造金融霸權(quán)作為對(duì)外政策的重要支柱。
最早有史可查的經(jīng)濟(jì)制裁可以追溯到古希臘城邦時(shí)期，雅典執(zhí)政官伯里克利頒布“麥加拉政令”(Megarian Decree)， 禁止進(jìn)口麥加拉城邦的商品，間接導(dǎo)致伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)。而現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制裁的雛形出現(xiàn)在 19 世紀(jì)初拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)期間，法國頒布“大陸封鎖”政策，禁止歐洲國家與英國貿(mào)易，以及美國國會(huì)發(fā)布的《1807禁運(yùn)法案》，脅迫英法兩國在中立國權(quán)利問題上做出讓步。此時(shí)的經(jīng)濟(jì)制裁已經(jīng)是國家為達(dá)到目的而采取的非武力強(qiáng)制手段之一。
二戰(zhàn)及冷戰(zhàn)期間美國開始利用金融制裁來實(shí)施對(duì)外政策。二戰(zhàn)期間，為了迫使日本從東南亞撤軍，美國對(duì)日本實(shí)行石油 出口限制和資產(chǎn)凍結(jié)等制裁措施，導(dǎo)致日本面臨資源短缺以及一系列國內(nèi)壓力。二戰(zhàn)結(jié)束后，世界確立了布雷頓森林體系，美元成為國際貨幣體系的中心，也是國際主要儲(chǔ)備貨幣，可直接兌換黃金，與其他國家實(shí)行固定匯率制，有利于美國進(jìn)行對(duì)外經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，進(jìn)而奠定美元霸權(quán)。冷戰(zhàn)期間，1956 年蘇伊士運(yùn)河危機(jī)時(shí)美國對(duì)英國、 法國和以色列盟友拋售英鎊和封鎖石油運(yùn)輸，導(dǎo)致英鎊大幅貶值，進(jìn)而制造巨大的經(jīng)濟(jì)壓力迫使其從蘇伊士運(yùn)河撤軍。
后冷戰(zhàn)時(shí)代，美國的金融制裁對(duì)象不再集中于國家，而是變得分散化，也更為依賴國際合作和有針對(duì)性的靈巧手段。冷戰(zhàn)期間，美國的制裁主要針對(duì)蘇聯(lián)和威脅美國及盟友的傳統(tǒng)國家安全的敵對(duì)國家。 而在后冷戰(zhàn)時(shí)代，尤其是 911 事件之后， 美國的金融制裁原因則從傳統(tǒng)的安全考慮延伸到人權(quán)、民主化、恐怖主義、武器擴(kuò)散等。鄭聯(lián)盛認(rèn)為，在這個(gè)新形勢(shì)下，美國的金融制裁對(duì)象擴(kuò)大和分散至廣義上的 “實(shí)體”，不僅包括國家，還包括社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人。擴(kuò)大金融制裁對(duì)象也使得制裁的精確性和效用明顯提高，因此稱為“靈巧制裁”。靈巧制裁一般注重兩個(gè)基本手段，一個(gè)是限制被制裁實(shí)體的人員往來，另一個(gè)是側(cè)重將被制裁實(shí)體隔離在國際支付、結(jié)算、清算體系之外，如金融交易凍結(jié)等。何為、羅勇認(rèn)為，911 事件之后美國的金融制裁中包含了“二級(jí)制裁”，意味著將第三方，或是外國金融機(jī)構(gòu)，剝奪或限制與任何美國金融機(jī)構(gòu)的代理銀行賬戶或是過渡賬戶的聯(lián)系，即排除在美元交易系統(tǒng)之外。 自伊朗核實(shí)驗(yàn)以來，美國對(duì)伊朗實(shí)行了全方位的制裁和全面禁運(yùn)，包括武器禁運(yùn)、敏感技術(shù)出口限制、凍結(jié)資產(chǎn)、禁止國家與個(gè)人大規(guī)模投資伊朗石油工業(yè)、限制伊朗石油出口和發(fā)展等，這其中就包括了非國家實(shí)體，如對(duì)伊朗多家國有和私營銀行的制裁、對(duì)在伊朗石油和天然氣部門工作的個(gè)人或?qū)嶓w的制裁，甚至是對(duì)與伊朗石油有往來的外國企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行制裁。徐以升認(rèn)為，美國的金融制裁已經(jīng)成為一種 “不對(duì)稱的權(quán)力”。
2. 金融制裁的優(yōu)勢(shì)：作為一種外交手段
金融制裁是國家內(nèi)在權(quán)力的延伸，是維護(hù)戰(zhàn)略安全并達(dá)到對(duì)外政策目標(biāo)的常用工具，也是大國博弈的重要手段。金融制裁實(shí)際上是一個(gè)國家金融權(quán)力的體現(xiàn)。通過金融制裁，發(fā)起國可以對(duì)目標(biāo)國，包括各類被制裁實(shí)體造成沖擊，背后是兩國金融權(quán)力的角力，造成的沖擊嚴(yán)重程度也視兩國的金融權(quán)力而定。美國具有絕對(duì)的金融霸權(quán)實(shí)力，所以它對(duì)對(duì)象國發(fā)起的制裁往往能有效地將對(duì)象國隔離在國際金融體系之外，對(duì)其造成巨大沖擊，包括影響其進(jìn)出口能力和渠道、影響國內(nèi)物價(jià)、限制其與第三方國家進(jìn)行貿(mào)易和金融交易的能力、加劇國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力等，來增大對(duì)象國政府所面臨的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)壓力，導(dǎo)致國內(nèi)利益集團(tuán)開始出現(xiàn)不統(tǒng)一、內(nèi)訌以及政權(quán)不穩(wěn)定等問題，最終被迫妥協(xié)改變政策。
作為一種外交手段，金融制裁充分體現(xiàn)了它獨(dú)具的優(yōu)勢(shì)：靈活、便捷、有效。 它可以迫使對(duì)方調(diào)整對(duì)外政策；釋放外交信號(hào)；對(duì)其它行為體產(chǎn)生威懾、懲罰等效果。金融制裁與軍事行動(dòng)和其他制裁方式不同，它不需要更多繁瑣的考量和流程，不涉及派出人員、后勤、行動(dòng)計(jì)劃等充滿隨機(jī)性和風(fēng)險(xiǎn)的流程，它僅僅需要決策者列出富有針對(duì)性的制裁內(nèi)容，就能輕易依靠自身的金融權(quán)力打擊對(duì)象國，使其社會(huì)經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)。另一方面，相比起禁運(yùn)和進(jìn)出口限制等其他形式的經(jīng)濟(jì)制裁，金融制裁也表現(xiàn)出更高的精確度和有效性，使對(duì)象國難以繞開、尋求替代方案以減小損失。
美國頻繁使用金融制裁，并在幾十年的發(fā)展中逐漸形成體系。目前國內(nèi)外對(duì)于美國金融制裁體系的研究主要集中在以下幾方面：
一是關(guān)于美國金融制裁的歷史背景和發(fā)展演化過程的研究。唐婧指出美國的金融制裁是在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)制裁于20世紀(jì)90年代日益衰微之后逐漸興起。由于經(jīng)濟(jì)制裁依賴國際貿(mào)易中的比較優(yōu)勢(shì)，制裁目標(biāo)國的同時(shí)損傷本國經(jīng)貿(mào)利益，同時(shí)以國家為對(duì)象的經(jīng)濟(jì)制裁較難對(duì)付恐怖主義等“非國家實(shí)體”，而且被制裁國家經(jīng)常會(huì)向國際社會(huì)展示民眾因直接經(jīng)濟(jì)制裁遭受的傷害，損害美國的道德形象；加上大規(guī)模經(jīng)濟(jì)制裁需要聯(lián)合國安理會(huì)授權(quán)又難以達(dá)成一致，因此冷戰(zhàn)后，隨著金融市場(chǎng)發(fā)展及反洗錢技術(shù)手段的進(jìn)步，加上美國的金融優(yōu)勢(shì)，美國財(cái)政部開始以全球金融機(jī)構(gòu)為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對(duì)與美國敵對(duì)勢(shì)力有資金往來的金融機(jī)構(gòu)給予嚴(yán)厲制裁，各金融機(jī)構(gòu)為避免被制裁的風(fēng)險(xiǎn)，其內(nèi)部合規(guī)力量自覺配合美國，主動(dòng)阻斷資金流向美國敵對(duì)勢(shì)力。
第二是對(duì)于現(xiàn)行的美國金融制裁體系的研究。在金融制裁的法律基礎(chǔ)方面，劉建偉認(rèn)為，針對(duì)具體國家或事件的特定制裁法律，和與對(duì)外政策相關(guān)的一般法律，是美國實(shí)施金融制裁的法律依據(jù)；徐以升則認(rèn)為，支持和解釋美國金融制裁的法律有三部分：與金融制裁緊密相關(guān)的法律，如1977年頒布的《國際緊急經(jīng)濟(jì) 權(quán)力法》(International Emergency Economic Powers Act) ；能引發(fā)金融制裁的其他法律，如2001年發(fā)布的《愛國者法案》(USA PATRIOT ACT)， 以及美國每年年末會(huì)頒布的下一年度《國防授權(quán)法案》。在對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁措施的研究方面，目前國內(nèi)學(xué)者想法大體一致。美國實(shí)行金融制裁的手段主要包括：經(jīng)濟(jì)限制措施，如凍結(jié)資產(chǎn)、限制目標(biāo)國在美國融資、限制目標(biāo)國接入國際金融支付體系等、反洗錢措施、銀行限制措施、網(wǎng)絡(luò)攻擊及其它金融武器等等。
第三種是關(guān)于金融制裁影響的研究。目前的研究主要提出金融制裁會(huì)對(duì)金融安全、對(duì)外匯儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)及其防范、對(duì)跨境美元獲取穩(wěn)定性以及對(duì)新的貨幣需求產(chǎn)生影響。殷明明提出金融制裁通過削減企業(yè)的“實(shí)體融資渠道”和投資者的“預(yù)期信心渠道”對(duì)目標(biāo)國資本市場(chǎng)和企業(yè)業(yè)務(wù)造成較大沖擊，影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和金融市場(chǎng)。瑞康提出，經(jīng)濟(jì)制裁還會(huì)對(duì)第三國造成負(fù)面影響，因?yàn)闀?huì)產(chǎn)生對(duì)與被制裁國有特殊關(guān)系的個(gè)人和實(shí)體的次級(jí)制裁。
第四類是關(guān)于影響美國金融制裁效果因素的研究。美國與受制裁國的實(shí)力對(duì)比關(guān)系、友好程度、經(jīng)貿(mào)相互依賴程度往往是影響金融制裁效果的重要因素。對(duì)于實(shí)力較強(qiáng)與美國關(guān)系更密切的國家，金融制裁可以產(chǎn)生更好的效果。此外，劉建偉提出，除了制裁強(qiáng)度、承受主體的精確性和制裁承諾的有效性之外，國家體制也會(huì)深刻地影響制裁效果。金融制裁基本原理是通過激發(fā)目標(biāo)國的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)矛盾，產(chǎn)生“自下而上”的壓力，分化利益集團(tuán)，達(dá)到迫使目標(biāo)國決策層改變其行為的目的。在獨(dú)裁或威權(quán)體制之下，政府對(duì)國內(nèi)具有高度的集權(quán)， 政府把控媒體、輿論自由度較低， 所以民眾在引導(dǎo)下將各種原因?qū)е碌呢?cái)產(chǎn)損失和民眾憤懣都引向外部制裁，制裁反而喚起民族主義情緒，鞏固國內(nèi)團(tuán)結(jié)。總的來說，目前國內(nèi)外關(guān)于金融制裁的研究著作比較豐富，基本上歸屬在經(jīng)濟(jì)制裁的研究范圍之內(nèi)。加利·克萊德·霍夫鮑爾的《反思經(jīng)濟(jì)制裁》一書，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析并評(píng)估冷戰(zhàn)后美國對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁及其效果。安頓·洛溫伯格所著的《國際經(jīng)濟(jì)制裁——一種公共選擇的視角》提到公共選擇理論之下利益集團(tuán)之間的復(fù)雜博弈是金融制裁主要的解釋理論。國內(nèi)也有很多優(yōu)秀著作。張曙光教授在《經(jīng)濟(jì)制裁研究》一書中把金融制裁看作是經(jīng)濟(jì)制裁在金融領(lǐng)域的表現(xiàn)。阮建平教授的《戰(zhàn)后美國對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁》一書梳理了經(jīng)濟(jì)制裁的理論框架，分析戰(zhàn)后美國經(jīng)濟(jì)制裁的歷史發(fā)展和特點(diǎn)，列舉了經(jīng)濟(jì)制裁的多個(gè)案例。黃風(fēng)教授的《金融制裁法律制度研究》一書從法律制度的視角深入研究金融制裁的特性。徐以升、馬鑫的《金融制裁：美國新型全球不對(duì)稱權(quán)力》綜合大量的經(jīng)濟(jì)制裁文獻(xiàn)對(duì)美國金融制裁的實(shí)施主體和各種手段進(jìn)行具體分析，同時(shí)列舉了多個(gè)經(jīng)典案例。
下面，本報(bào)告對(duì)美國的金融制裁體系加以分析，并根據(jù)中國實(shí)際情況提出鍛造中國對(duì)外多層次制裁體系的建議。
二、美國金融制裁體系分析
1. 美國使用金融制裁的背景與邏輯
美國將金融制裁作為實(shí)現(xiàn)對(duì)外政策目標(biāo)的手段，使其成為本國外交的延伸，是依托在美國強(qiáng)大的金融和經(jīng)濟(jì)實(shí)力與國際影響力所構(gòu)建的金融霸權(quán)之上的。美元霸權(quán)確立為美國金融手段在對(duì)外政策中被大規(guī)模應(yīng)用奠定了基礎(chǔ)。1978 年牙買加協(xié)議的確立進(jìn)一步強(qiáng)化美元特權(quán)之后，美國漸漸演化成一個(gè)經(jīng)濟(jì)金融化的國家，掌握本位貨幣的發(fā)行權(quán)和資金流向的控制權(quán)。隨著全球金融美元化和美元全球化的發(fā)展，美國依靠自己的金融力量，通過阻礙受制裁方的資金流動(dòng)迫使對(duì)方改變其行為并最終接受制裁條件，以此來嘗試改變對(duì)方政策，塑造其他國家的行為，創(chuàng)造或重新定義對(duì)自身有利的國際規(guī)范和國際環(huán)境。
同時(shí)，“不對(duì)稱性”是美國“金融霸權(quán)”的顯著特點(diǎn)，金融制裁“不對(duì)稱”的特征鮮明，意味著美國可以通過制裁損害許多國家的利益，但其他國家卻無法以同等比例損害美國的利益。由于美元的特殊地位，美國控制了全球貨幣結(jié)算網(wǎng)絡(luò)和主要的支付貨幣體系，意味著只有美國可以最大化地發(fā)動(dòng)金融制裁。與傳統(tǒng)的商業(yè)制裁、能源制裁等經(jīng)濟(jì)類制裁相比，這種不對(duì)稱的程度在金融制裁上更為明顯。不需要任何戰(zhàn)爭(zhēng)或是耗費(fèi)人力物力的封鎖，只需頒布一張總統(tǒng)令美國就可以凍結(jié)并且沒收某國的海外資產(chǎn)，并可聯(lián)合他國共同進(jìn)行金融制裁，對(duì)被制裁方給予重創(chuàng)。
總的來說，美國對(duì)外金融制裁主要以“國家安全”和“人權(quán)”為理由，憑借美國國內(nèi)法和聯(lián)合國有關(guān)決議，通過美國商務(wù)部、財(cái)政部等多部門的配合，以“長(zhǎng)臂管轄”的方式對(duì)他國進(jìn)行制裁。
美國金融制裁體系可以從三個(gè)方面來解析：
第一是通過美國金融制裁體系中靈巧制裁所針對(duì)的不同層次、不同領(lǐng)域的對(duì)象來解析。
第二是通過美國金融制裁體系的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)控機(jī)構(gòu)和法律依據(jù)來解析。
第三是結(jié)合具體案例梳理其主要幾個(gè)制裁手段來解析。
2. 從整體到個(gè)人：全方位精細(xì)化制裁
經(jīng)過多年發(fā)展，美國對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁已形成一套全方位立體化的體系，制裁目標(biāo)從個(gè)人到企業(yè)，從國有銀行到國有大型企業(yè)，再到國家，環(huán)環(huán)相扣。
從個(gè)人層面來講，美國的主要手段包括凍結(jié)其在美國的資產(chǎn)、阻止從美國的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獲利，禁止通過美國的金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移資金，以及禁止入境美國。制裁對(duì)象包括政府官員、企業(yè)高管及其家人等。通過打擊關(guān)鍵職位的個(gè)人，美國希望達(dá)到分化的目的。
從企業(yè)層面來講，美國通過實(shí)體清單限制目標(biāo)企業(yè)與美國企業(yè)的合作和交易。對(duì)于技術(shù)型企業(yè)，美國將同時(shí)限制敏感技術(shù)的出口，限制使用美國技術(shù)的外國企業(yè)與目標(biāo)企業(yè)的合作，甚至凍結(jié)其在美國的資產(chǎn)，控制其金融活動(dòng)來限制其發(fā)展。通過減少目標(biāo)企業(yè)在美國和世界的市場(chǎng)份額，切斷它在國際供應(yīng)鏈的某一節(jié)來影響目標(biāo)企業(yè)的正常經(jīng)營和交易，美國利用它在全球經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的霸權(quán)來遏制該企業(yè)在全球市場(chǎng)中的參與。
對(duì)于銀行來說，美國通過威脅限制其對(duì)美國市場(chǎng)的準(zhǔn)入和世界金融體系的準(zhǔn)入來迫使其遵守美國的要求，而違法的銀行則會(huì)面臨巨額罰款或更嚴(yán)重的懲罰。美國對(duì)銀行的威脅和懲罰主要在于對(duì)其經(jīng)營產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響來迫使其遵守美國的規(guī)矩。
（1）對(duì)國有大型金融機(jī)構(gòu)的制裁
對(duì)一國國有大型金融機(jī)構(gòu)的制裁一般會(huì)嚴(yán)重影響該國金融領(lǐng)域。美國對(duì)國有大型金融機(jī)構(gòu)的制裁不僅會(huì)對(duì)其經(jīng)營和正常業(yè)務(wù)造成重大打擊，有可能還會(huì)使其陷入“金融孤島”的局面，意味著包括制裁國、被制裁國和第三方國家其他金融機(jī)構(gòu)都不敢與其發(fā)生業(yè)務(wù)往來。如美國對(duì)伊朗商業(yè)銀行實(shí)施制裁并且寫入特別指定清單（SDN）中，導(dǎo)致其他國家金融機(jī)構(gòu)，包括中國各金融機(jī)構(gòu)，均不敢與其繼續(xù)發(fā)生業(yè)務(wù)往來，否則就會(huì)成為美國金融制裁的連帶實(shí)體。對(duì)大型國有金融機(jī)構(gòu)的制裁甚至可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，如引發(fā)擠兌事件，影響社會(huì)穩(wěn)定等。
（2）對(duì)中央銀行的制裁
對(duì)中央銀行制裁的方式與對(duì)國有大型金融機(jī)構(gòu)制裁的方式類似，但由于中央銀行一般是支撐一個(gè)國家主權(quán)的重要實(shí)體，制裁中央銀行會(huì)對(duì)其經(jīng)濟(jì)造成破壞性的影響，央行境外資產(chǎn)被凍結(jié)會(huì)動(dòng)搖國家金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)，引發(fā)重大的金融穩(wěn)定和金融安全問題。另一方面會(huì)導(dǎo)致評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)其該國主權(quán)信用評(píng)級(jí)下降，引發(fā)重大信用風(fēng)險(xiǎn)。由上述問題繼而可能會(huì)引發(fā)該國喪失國際融資機(jī)會(huì)，甚至遭受國際市場(chǎng)和投機(jī)資金的攻擊。
（3）對(duì)特定國家的制裁
針對(duì)特定的國家進(jìn)行全面封鎖的敵對(duì)性經(jīng)濟(jì)制裁，是美國制裁的最高級(jí)別、力度最大的金融制裁，包括凍結(jié)甚至沒收該國資產(chǎn)，罰沒包括但不限于銀行存款、股票和債權(quán)的資產(chǎn)。1941 珍珠港事件之后，美國凍結(jié)了日本在美國的全部資產(chǎn)，美國政府監(jiān)管日本所有金融資產(chǎn)和進(jìn)出口貿(mào)易資金。美國的金融制裁是否能實(shí)現(xiàn)其最終的目的，包括顛覆政權(quán)、禁停大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散等等，還有待觀察；但從宏觀層面來看，制裁國家對(duì)于內(nèi)外貿(mào)易、資金流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著立竿見影的影響效果。
暢銷書《美國陷阱》的作者皮耶魯齊，以個(gè)人回憶的形式，詳細(xì)揭露了美國如何根據(jù)司法體系的“長(zhǎng)臂管轄”原則并運(yùn)用國家公共權(quán)力與暴力，從對(duì)個(gè)人的制裁、收買開始，強(qiáng)制收購海外跨國公司，打擊商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，服務(wù)美國企業(yè)的全球擴(kuò)張與美國經(jīng)濟(jì)的霸權(quán)。美國先是根據(jù)《反海外腐敗法》逮捕了包括作者皮耶魯齊在內(nèi)的數(shù)位阿爾斯通電氣公司的高管并試圖發(fā)展他們做臥底，搜集阿爾斯通企業(yè)腐敗的證據(jù)。作者雖然拒絕認(rèn)罪或與美國政府合作，但美國政府通過海量的司法文書，高昂的律師費(fèi)等手段迫使他被判入監(jiān)獄。在被策反的高管的幫助下，美國檢察官獲得了一段阿爾斯通內(nèi)部 49 小時(shí)的“秘密談話錄音”作為所謂的證據(jù)，據(jù)此對(duì)阿爾斯通判罰高達(dá) 7.72 億美元的罰款。面對(duì)美國的天價(jià)罰款，和對(duì)企業(yè)的打壓導(dǎo)致阿爾斯通的名聲和虧損不斷惡化，阿爾斯通的CEO 柏珂龍以 130 億美元出售企業(yè)。自此，掌握法國 75% 的電力生產(chǎn)設(shè)備、為航母提供汽輪機(jī)等先進(jìn)技術(shù)的法國戰(zhàn)略性民族企業(yè)被迫賣給美國，受美國掣肘。
由此可見，美國通過強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)所有可能威脅到自身在產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先位置的海外企業(yè)進(jìn)行打壓、收購或攻擊，結(jié)合了對(duì)個(gè)人、企業(yè)乃至國家的多層次的制裁這正是我國企業(yè)走向海外所必須要面對(duì)的全球化風(fēng)險(xiǎn)與國家間的競(jìng)爭(zhēng)。
3. 美國金融制裁的主要政府機(jī)構(gòu)和相關(guān)法律
（1）政府機(jī)構(gòu)
美國國會(huì)和美國總統(tǒng)。國會(huì)可依據(jù)相關(guān)法律或者通過制定新法律等方式來要求總統(tǒng)實(shí)施金融制裁，總統(tǒng)在依法實(shí)施金融制裁的過程中擁有一定的自由裁量權(quán)，美國《全國緊急狀態(tài)法》、《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》、《與敵對(duì)國家貿(mào)易法》、《愛國者法》以及每年末頒布的《國防授權(quán)法》等聯(lián)邦法律均賦予總統(tǒng)行使金融制裁的權(quán)力，同時(shí)具有自主頒發(fā)制裁命令的行政權(quán)。
美國國務(wù)院。美國國務(wù)院的經(jīng)濟(jì)制裁政策和實(shí)施辦公室（The Office of Economic SanctionsPolicy and Implementation，SP）負(fù)責(zé)研發(fā)和實(shí)施以國家安全保護(hù)為目的的制裁政策。給予美國財(cái)政部和商務(wù)部制裁指導(dǎo)意見并與國會(huì)共同起草相關(guān)法律法規(guī)，評(píng)估制裁效果。
美國財(cái)政部。美國財(cái)政部海外資產(chǎn)辦公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）是金融制裁政府層面實(shí)施的主體，根據(jù)國會(huì)通過的制裁法律和總統(tǒng)行政命令來制定具體實(shí)施的制裁法規(guī)。
美國商務(wù)部。美國商務(wù)部工業(yè)安全局（Bureau of Industry and Security，BS）負(fù)責(zé)根據(jù)有關(guān)制裁和禁運(yùn)的法律，制定出口管制的具體政策。該局制定和管理《出口管理?xiàng)l例》的施行，主要管理有關(guān)軍民兩用的行業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)，并發(fā)放豁免出口許可證。
上述三個(gè)部門也負(fù)責(zé)幾個(gè)與美國經(jīng)濟(jì)制裁有關(guān)的清單的制定與監(jiān)控，包括《禁售對(duì)象個(gè)人和實(shí)體名單》（Denied Persons List）、《必須出示執(zhí)照才售的外國實(shí)體名單》（Entity List）以及《不確定名單》（Unverified List）。
除了上述三個(gè)部門之外，F(xiàn)BI、紐約金融管理局、聯(lián)邦金融監(jiān)管局等多個(gè)政府機(jī)構(gòu)也都行使與金融制裁相關(guān)的監(jiān)督和調(diào)查等職責(zé)。
（2）相關(guān)法律
美國的金融制裁以法律為基礎(chǔ)。隨著金融制裁的方法越來越多樣化，為增強(qiáng)金融制裁的合法性，美國逐步構(gòu)建了一個(gè)多層次的金融制裁法律體系。
國際法是美國實(shí)施金融制裁名義上的最高依據(jù)。《聯(lián)合國憲章》第 41 條賦予安理會(huì)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的權(quán)力并授權(quán)給會(huì)員國執(zhí)行。但安理會(huì)決議更多的是指導(dǎo)性而非強(qiáng)制性，對(duì)于符合國家利益的金融制裁，美國會(huì)尋求國際法和安理會(huì)的支持，而當(dāng)沒有安理會(huì)決議和國際法授權(quán)的時(shí)候，美國仍然會(huì)為了國家利益采取單邊式的金融制裁。同時(shí)，對(duì)于約束性較高，阻礙美國實(shí)施制裁的國際法，國內(nèi)會(huì)將其歸為非自動(dòng)執(zhí)行一類的國際法，國內(nèi)立法部門不會(huì)制定相應(yīng)的法律進(jìn)行匹配支撐，該類國際法無法對(duì)美國生效。
聯(lián)邦法律是美國金融制裁的核心法律支撐，包括三大類。一是基本法律，指與國家利益和國家安全相關(guān)的重大的、根本性的法律，比如 1976 年《全國緊急狀態(tài)法》和 1977 年《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》，前者賦予總統(tǒng)緊急狀態(tài)情況下實(shí)施金融制裁的權(quán)力，后者明確禁止本國金融機(jī)構(gòu)與被制裁者進(jìn)行交易與凍結(jié)被制裁方在美資產(chǎn)的條款的適用情況；二是專項(xiàng)性法律，指更為具體且有針對(duì)性的金融制裁法律，可以分為國會(huì)立法、總統(tǒng)行政命令和部門規(guī)章三個(gè)層次；三是其他法律，指涉及金融制裁相關(guān)條款的其他立法，比如《與敵對(duì)國家貿(mào)易法》、《愛國者法》，它們賦予美國總統(tǒng)實(shí)施金融制裁的權(quán)力，包括禁止與敵對(duì)國家進(jìn)行財(cái)政、金融和商業(yè)貿(mào)易。而根據(jù)《愛國者法》，總統(tǒng)可以在不宣布國家進(jìn)行緊急狀況的情況下進(jìn)行金融制裁。
美國政府大致依據(jù)的上述幾部法律或者總統(tǒng)頒布的行政命令對(duì)其他國家實(shí)施金融制裁，它們也衍生出來多層次、詳細(xì)的金融制裁法律依據(jù)體系，為其金融制裁行為提供了國內(nèi)依據(jù)、合理性，也為總統(tǒng)面臨國內(nèi)反對(duì)聲音、政治攻擊和社會(huì)壓力時(shí)提供了依據(jù)與保護(hù)。
4. 金融制裁和監(jiān)控的方式
(1) 清算支付機(jī)構(gòu)
美聯(lián)儲(chǔ)的聯(lián)邦電子資金轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)（Fedwire）、紐約清算所同業(yè)支付清算系統(tǒng)（CHIPS）以及美聯(lián)儲(chǔ)的“國家轉(zhuǎn)賬服務(wù)”（National Settlement Service）構(gòu)成美元傳輸以及多層次支付清算的主要樞紐，而這幾個(gè)系統(tǒng)也成為美國監(jiān)控和制裁操作的主要考慮對(duì)象。目前，95% 的跨國美元最終清算通過 CHIPS 系統(tǒng)進(jìn)行。
(2) 信息傳輸機(jī)構(gòu)
環(huán)球銀行金融電信協(xié)會(huì)（SWIFT）是一個(gè)由銀行、證券公司、信托服務(wù)公司、投資經(jīng)理人等金融界主體共同使用的信息傳輸系統(tǒng)，為 200 個(gè)國家（地區(qū)）的 1.1萬家金融機(jī)構(gòu)提供安全和標(biāo)準(zhǔn)化的信息傳輸服務(wù)。會(huì)員銀行通過統(tǒng)一的電文規(guī)范，傳輸支付指示，再由具體的支付系統(tǒng)完成最終的電子支付。911 事件之后，小布什授權(quán) OFAC 從 SWIFT 系統(tǒng)中調(diào)取與恐怖活動(dòng)有關(guān)的資金流通與金融交易記錄，進(jìn)行監(jiān)控。SWIFT 是目前最主流的資金信息傳輸系統(tǒng)，也是各國必不可少的平臺(tái)，所以美國通過監(jiān)控 SWIFT 可以獲取對(duì)象國每一筆款項(xiàng)的來往信息。而最極端的制裁方式就是將對(duì)象國（或其他實(shí)體）從SWIFT中除名。
5. 美國實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的主要手段
美國的金融制裁實(shí)質(zhì)上是限制資金等形式的價(jià)值從目標(biāo)國、公司、個(gè)人或其他實(shí)體流入或流出。通過使用美國國內(nèi)法進(jìn)行“長(zhǎng)臂管轄”、大額罰款、凍結(jié)資產(chǎn)、禁止進(jìn)入美國金融系統(tǒng)、影響信用評(píng)級(jí)、第三方制裁等手段，美國構(gòu)造了完整多層次的“非對(duì)稱性”金融制裁體系。
美國“長(zhǎng)臂管轄”指的是根據(jù)美國法律對(duì)美國本土的涉外行政執(zhí)法與刑事司法領(lǐng)域的實(shí)體直接采取強(qiáng)制性或制裁性措施，而美國在金融制裁的同時(shí)常伴以第三方制裁，即制裁對(duì)象國以外的第三方實(shí)體�！伴L(zhǎng)臂管轄”時(shí)常表現(xiàn)為對(duì)域外金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行單邊調(diào)查與處置，對(duì)其牽連的第三方制裁，并最大限度地從經(jīng)濟(jì)上孤立和打擊被制裁者，往往非美國金融機(jī)構(gòu)與美國金融機(jī)構(gòu)會(huì)同時(shí)停止向被制裁者提供金融服務(wù)。比如美國對(duì)伊朗實(shí)行金融制裁，美國對(duì)伊朗最大的國有銀行之一出口銀行和伊朗塞帕銀行 (Bank Sepah) 等幾十家機(jī)構(gòu)進(jìn)行制裁，取消對(duì)掉頭交易授權(quán)，凍結(jié)了它們?cè)诿绹鹑跈C(jī)構(gòu)的資產(chǎn)或者拒絕其進(jìn)入美國金融系統(tǒng)，令其無法通過美國進(jìn)行美元交易。同時(shí)，將如伊朗商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)放入美國的 SDN 清單，對(duì)其形成金融包圍和封鎖。隨著對(duì)伊朗金融制裁的升級(jí)，世界各國金融機(jī)構(gòu)也大幅減少了與伊朗的金融往來，大幅提高伊朗對(duì)外貿(mào)易的成本，對(duì)伊朗經(jīng)濟(jì)造成致命打擊。另一方面，任何與伊朗相關(guān)實(shí)體進(jìn)行貿(mào)易的外國實(shí)體（銀行、企業(yè)等）也會(huì)受到牽連制裁，形成美國包圍伊朗的“金融鐵幕”。美國對(duì)伊朗的金融制裁和其他形式經(jīng)濟(jì)制裁的多重打擊，導(dǎo)致伊朗最為重要的產(chǎn)業(yè)石油能源產(chǎn)業(yè)的出口受到重創(chuàng)。
美國也將其信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)作為維護(hù)美國金融霸權(quán)的工具。評(píng)級(jí)公司利用NRSRO 的“特許經(jīng)營權(quán)”，攫取全球金融資產(chǎn)定價(jià)權(quán)，使其成為維護(hù)美國金融霸權(quán)的“內(nèi)置機(jī)構(gòu)”。一方面，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)服務(wù)美債市場(chǎng)，共拓美國政府和美資企業(yè)發(fā)債人的信用級(jí)別，貶壓他國政府和外資企業(yè)發(fā)債人的信用，利用信用級(jí)別差異形成的發(fā)債成本差異，在全球金融利益分配格局中牢牢占據(jù)霸主地位。另一方面，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)他國公司信用債務(wù)和主權(quán)債務(wù)，動(dòng)輒順周期地落井下石，打擊他國市場(chǎng)信心，加劇經(jīng)濟(jì)周期的危害。歐債危機(jī)期間，三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)接連下調(diào)希臘、西班牙、意大利等國主權(quán)信用評(píng)級(jí)，影響金融機(jī)構(gòu)和其他投資者對(duì)其未來市場(chǎng)的判斷，加劇了經(jīng)濟(jì)危機(jī)。2015 年又下調(diào)對(duì)俄羅斯主權(quán)信用的評(píng)級(jí)，唱衰俄羅斯經(jīng)濟(jì)，阻礙俄羅斯獲取國際資本以維持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，同時(shí)導(dǎo)致資本外流，加劇俄羅斯經(jīng)濟(jì)壓力。而自香港示威以來，惠譽(yù)國際將對(duì)香港的評(píng)級(jí)從AA+ 級(jí)下調(diào)至 AA- 級(jí)，并將城市前景從穩(wěn)定降至負(fù)面，影響赴港投資者的信心。
美國時(shí)常將上述幾種手段配合或組合使用，并要求其國際盟友或其他國家與美國保持一致，以達(dá)到“極限施壓”的目的。2013年，美國停止了聯(lián)合國通過美國金融機(jī)構(gòu)對(duì)平壤的人道主義救助匯款，并連同日本共同對(duì)其金融實(shí)施制裁。美國對(duì)朝鮮的“制裁組合牌”主要起到三個(gè)作用，第一是切斷朝鮮海外現(xiàn)金流；二是封閉朝鮮貿(mào)易結(jié)算通道，將朝鮮隔離出全球經(jīng)濟(jì)金融體系，致使其經(jīng)濟(jì)陷入困境；三是切斷朝鮮的外來資金鏈，使得朝鮮無法獲得外來的投資、援助和貸款。朝鮮在以美國為首的多邊制裁下基本喪失對(duì)外貿(mào)易途徑和獲取國際資金的渠道。
6. 影響制裁效果的其他因素
除了將不同的制裁手段混合搭配使用以提升制裁效果外，還有一些客觀因素也會(huì)影響制裁的效果。這些因素往往與制裁發(fā)起國的實(shí)力、制裁對(duì)象的特點(diǎn)和國際環(huán)境有關(guān)。
第一，經(jīng)濟(jì)制裁所希望達(dá)成的目標(biāo)需要適度。加利·克萊德·霍夫鮑爾通過對(duì)美國 20 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)制裁對(duì)歷史研究發(fā)現(xiàn)，追求適度政策的經(jīng)濟(jì)制裁有 51% 的成功率，而意圖實(shí)現(xiàn)改變政權(quán)、削弱軍事潛力等過高目標(biāo)的制裁僅有 30% 的成功率。而由于 21 世紀(jì)相對(duì)于 20 世紀(jì)全球化程度更高，各國之間聯(lián)系更為緊密，并且呈現(xiàn)多極化趨勢(shì)，這意味著經(jīng)濟(jì)制裁更加需要注重適度目標(biāo)。
第二，緊密合作下的多邊經(jīng)濟(jì)制裁更為有效。多邊制裁相比單邊制裁更能使被制裁者處于被孤立的地位，對(duì)其經(jīng)濟(jì)威脅和封鎖程度更大。特別是通過聯(lián)合國安理會(huì)等國際組織采取的多邊制裁影響力更廣泛，也更有效。
第三，制裁帶來的經(jīng)濟(jì)損害的嚴(yán)重程度與其對(duì)于達(dá)成目標(biāo)的有效性并不顯著。盡管經(jīng)濟(jì)損害會(huì)加重對(duì)象國的承受的總體經(jīng)濟(jì)成本，但并不能直接實(shí)現(xiàn)核心目標(biāo)。這與其國內(nèi)的政治壓力、政權(quán)穩(wěn)定度、精英群體對(duì)待政權(quán)的態(tài)度都有聯(lián)系。與此同時(shí)，在采取全面制裁的同時(shí)，美國政府也同樣承受政治壓力。所以在制裁的同時(shí)，兩國政府承受政治壓力的能力也需要考慮。也因此靈巧制裁比全面制裁更加有效。
第四，美國對(duì)其盟友的制裁更為有效。根據(jù)加利·霍夫鮑爾的研究，關(guān)系友好的國家間制裁更為有效，其原因可能是盟友更在乎與美國的關(guān)系，以及盟友的讓步帶來的聲譽(yù)問題比敵對(duì)國讓步帶來的問題要小。
金融制裁體系以國家金融實(shí)力為依托，發(fā)起制裁即為施展金融權(quán)力的過程。而美國絕對(duì)的金融權(quán)力是其得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。這意味著其他國家包括中國，在設(shè)計(jì)反制裁體系時(shí)需要更切實(shí)地考慮自身的國家優(yōu)勢(shì)和在全球價(jià)值鏈中的優(yōu)勢(shì)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，通過在具有相對(duì)金融優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域?qū)ζ渌麌姨囟▽?shí)體進(jìn)行制裁以達(dá)到反制裁的目的。因此，中國在構(gòu)建反制裁體系的過程中，首先需要理清中國自身的金融優(yōu)勢(shì)和在全球價(jià)值鏈中的優(yōu)勢(shì)，并以此打造適合中國的反金融制裁方式。
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